בעיית השטף הגדול

May 16 2013

אפשר היה לחשוב ששר פנים שעד לפני רגע היה שר החינוך יתמודד קצת אחרת עם סוגיית מבקשי המקלט. למשל, שלפני כל פעולה שהוא נוקט בעניינם הוא יחשוב גם על התלמידים שממש עכשיו לומדים לקראת הבגרות בהיסטוריה דבר או שניים על סגירת גבולות, נניח על וועידת אוויאן. הרגע ההוא שבו, דקה לפני המלחמה הגדולה, עלו בזה אחר זה נציגי מדינות מכל העולם ואמרו שארצם אינה יכולה לקלוט אליה עוד פליטים יהודים מגרמניה ומאוסטריה. המספרים פשוט גדולים מדי, הם הסבירו בצער. עניי עירנו קודמים.

אז לא, השנה אינה 1938, באפריקה לא שולטת גרמניה הנאצית, וישראל היא לא בריטניה או צרפת של אז. אבל ישראל היא גם לא סתם עוד מדינה שמתמודדת עם שאלות קשות הנוגעות להגירה. להגבלות הגירה שמור מקום מיוחד וכאוב בהיסטוריה שלנו, ולכן טוב יעשה גדעון סער אם כל התבטאות שלו בנושא תשקף את העובדה הזאת.

אם כך הוא ינהג, התועלת תהיה לא רק סמלית. יש סיכוי טוב שהוויכוח סביב מבקשי המקלט מאפריקה יוכל אז להתמתן ולהניב פתרונות יצירתיים. בשנים האחרונות, הוויכוח הזה נראה כמו מאבק בין שתי עמדות קשות לעיכול – בין הבלתי-מוסרי לבלתי-אפשרי. מצד אחד, עמדו הפוליטיקאים, ובראשם שר הפנים היוצא, שהעבירו מסר די ברור ולפיו כל האפריקנים שמגיעים לגבול מסיני הם “מהגרי עבודה” ולכן אסור לתת לאף אחד מהם להיכנס לישראל. את מי מהם שכבר נכנס צריך לסלק. וכל זה בסדר, כי אין שום סיבה להרגיש מחויבים ל”ניירות שנחתמו באו”מ או באירופה ונמצאות לא רלבנטיות לאזור ולישראל במיוחד” (כך במקור, דו”ח וועדת סופר, שזכה כבר לתואר הראוי לו: טוקבק).

עמדת הנגד שהתגבשה מהצד השני נשמעה לרוב בערך כך: ישראל חייבת לאפשר לכל אדם שמגיע אל גבולותיה ומבקש בתוכם מקלט להיכנס ולזכות בגישה להליך בדיקה פרטני (refugee status determination או RSD) שבו יוכרע אם הוא זכאי למעמד של פליט או לא. עד שיושלם ההליך, על המדינה להעניק לו חופש תנועה מלא, אישור לעבוד כחוק, וזכאות לשירותי בריאות ורווחה היכן שיבחר לגור. זה, כך נאמר, הסטנדרט שבו עומדות “מדינות מתוקנות”, זה מה שדורשת אמנת האו”ם בדבר מעמדם של פליטים שעליה חתמה ישראל, וגם נציבות האו”ם לפליטים שאחראית על הפרשנות והיישום של האמנה (UNHCR) חושבת ככה.

הבעיה היא שלא צריך להיות אלי ישי או ארנון סופר בשביל להסתובב עם תחושה אינטואיטיבית שהליך בדיקה פרטני של כל בקשת מקלט כפי שדורשת האמנה אינו בר יישום בכל המקרים. למעשה, הסוגיה הזאת מלווה את דיוני נציבות האו”ם לפליטים כבר לפחות חצי מאה. הדיון מתמקד בדרך כלל במקרים בהם מדינה ניצבת בפני “שטף גדול” של בני אדם (mass influx או  large-scale influx). השתייכות לקטגוריה הזאת, לפי הגדרה של הנציבות מ-2001, נקבעת לפי היחס בין גודל ומהירות השטף לבין גודל שטחה של המדינה הקולטת ומידת היכולת שלה לבצע הליך בדיקה פרטני להכרה בפליטים. במילים אחרות, אותו מספר של מבקשי מקלט יכול להיחשב “שטף גדול” במקרה אחד, אבל לא במקרה אחר. ובמילים מעטות יותר: הנסיבות כן חשובות.

Ξ┤┴┬┴┬┴┬┴├Ξ

אין באמנת האו”ם מ-1951 ובפרוטוקול שהתווסף אליה ב-1967 הנחיות ספציפיות להתמודדות עם בקשות מקלט המוניות. עם זאת, במהלך השנים התפתחה נורמה בלתי-רשמית של הליך מקוצר להכרה בפליטים במקרים כאלה, הידועה בכינוי prima facie. כבר ב-1965, בזמן הדיונים על גיבוש הפרוטוקול הנ”ל, כתב נציב האו”ם לפליטים דאז פליקס שניידר שלאור הניסיון “עשוי להיות יתרון בכך שלהגדרות הקיימות [של הסטטוס “פליט” באמנה –  י.א.] יתווספו קריטריונים מסוימים להכרה prima facie קבוצתית”. למרות זאת, המונח “פרימה פסי” אינו מופיע עד היום באף החלטה רשמית של הנציבות ועדיין אין הגדרה מוסכמת וברורה לגבי ההליך שהוא מייצג. העובדה הזאת די מדהימה לאור הערכות שאפשר למצוא במחקרים ולפיהן רוב מוחץ מכלל הפליטים המוכרים בעולם הוכרו במתכונת כזו או אחרת של פרימה פסי, ולא במתכונת של RSD. אלה שאני מצאתי, בעיקר מהעשור האחרון, נעות בין שני שלישים ל-99% מהפליטים. לפי הנתונים הרשמיים של הנציבות ל-2011 (אם אני קורא אותם נכון באקסל הזה), על כל אדם אחד שהוכר כפליט בהליך פרטני הוכרו ארבעה אנשים בהליך קבוצתי. מדובר בכ-800,000 מקרי פרימה פסי בשנה אחת, כולם באפריקה ובאסיה (הטבלה בלשונית 3).

ההגדרות והנורמות שגובשו במסגרת האו”ם בשנות ה-50 וה-60 התבססו בעיקר על הניסיון האירופאי, ונתפשו בעיני מדינות באפריקה כבלתי מתאימות לגלי המהגרים והפליטים שאתם הן נאלצו להתמודד. זו הייתה אחת הסיבות העיקריות לאותה הצעה בלתי-ממומשת של שניידר, וזה גם מה שהביא את ארגון אחדות אפריקה (ה-OAU, שב-2002 הפך לאיחוד האפריקאי, ה-AU) לגבש אמנה נוספת לפליטים ב-1969. עשר שנים אחר כך קראו מדינות אפריקה לגיבוש “פרקטיקות של הכרה קבוצתית” בפליטים, וגם נציבות האו”ם הצטרפה לקריאה הזאת החל מראשית שנות ה-80. ב-1981 קיבל הוועד המנהל של הנציבות (שלהחלטותיו אין תוקף מחייב) את החלטה מספר 22 שעסקה בהגנה על מבקשי מקלט במצבים של שטף גדול. הצהרת קרטחנה (Cartagena) של מדינות מרכז אמריקה מ-1984 אימצה אותה.

החלטה 22 מציעה שבמצבים כאלה תינתן עדיפות לכך שהמדינה הראשונה שקולטת את ההמונים תעניק להם הגנה, לפחות באופן זמני. בהמשך, מוצעת רשימה של “חובות מינימליות” שיש להעניק במסגרת ההגנה הזמנית. הרשימה כוללת זכויות יסודיות (מזון, מקלט, גישה לבתי משפט, וכו’) ואת עקרון אי-ההחזרה, אבל כלולה בה גם הכרה בסמכותה של המדינה הקולטת לקבוע את מקומם ולהגביל את תנועתם של מבקשי המקלט בשל שיקולים של בריאות הציבור, הסדר הציבורי, וביטחון. ההחלטה קובעת גם שאסור להעניש (penalize) את בני האדם המוגנים על כך ששהותם במדינה אינה חוקית, ויש להתייחס אליהם כ”אנשים שמצוקתם הטראגית מחייבת הבנה וחמלה באופן מיוחד. אין להתייחס אליהם באופן אכזרי, בלתי- אנושי או משפיל”. כך נולד המושג של “הגנה זמנית” (temporary protection או TP).

שתי הקטגוריות של הגנה קבוצתית שהתפתחו שונות מהותית זו מזו. בעוד שהכרה פרימה פסי מעניקה בדרך כלל מעמד די קרוב (אבל לא זהה) למעמד של פליט על פי האמנה, הגנה זמנית רחוקה מלהעניק מעמד כזה. מבין שתיהן, כאמור, זכתה רק הגנה זמנית להגדרות ולפרשנויות מפורטות יחסית מצד נציבות האו”ם לפליטים בשלושת העשורים האחרונים. הגנה זמנית קיבלה ביטוי גם בחקיקה של מדינות ובהסכמים אזוריים, אולם נכון להיום עדיין אין קונצנזוס בינלאומי על תשובות לשאלות כמו: באילו מקרים הגנה זמנית תקפה? מה בדיוק כוללות אותן חובות מינימליות שעל המדינה הקולטת להעניק לקבוצה המוגנת? כמה זמן זה “זמני” ומה קורה כשהוא נגמר?

אפשר לומר, אם כן, שמאז שהיא נוסחה, אמנת האו”ם בדבר מעמדם של פליטים עמדה תחת לחץ הולך וגובר להתעדכן ולהרחיב את מגוון הכלים שהיא מציעה למדינות. נציבות האו”ם ניסתה במקרים רבים לקדם רפורמות וחידושים, אבל כוחה לעשות זאת מוגבל. אחד הביטויים המובהקים ביותר לאתגר הזה הוא נאום מ-2011 של אריקה פלר (האם מדובר בשושלת של מגיני פליטים?), בכירה בנציבות , שבו היא התמודדה עם הביקורת הגוברת לרגל יום ההולדת ה-60 של האמנה. פלר סקרה בכנות מרשימה את התחומים שבהם האמנה, והמשפט הבינלאומי באופן כללי, מתקשים לספק תשובות ברורות. היא קבעה שהאמנה עדיין חיונית ורלבנטית, אבל גם שהיא דורשת “חיזוק” משמעותי.

אחת מכיווני הפיתוח שמציעה פלר (בעמוד 9) הוא להתייחס ל”מקלט” ול”פליטוּת” כדברים נבדלים. לא כל מתן מקלט חייב לכלול הכרה בפליטות. יש סיבות רבות להעניק הגנה באופן פרטני או קבוצתי שאינן מכוסות על ידי האמנה. מסגרות חדשות כאלה, היא דיווחה, נמצאות בבחינה. פלר התוודתה שמדובר בסטייה מעמדתה בעבר. לדבריה, היא נהגה לטעון ש”אין הבדל בין בעיית הפליטים לבעיית מתן המקלט (asylum) שיצדיק את ההבחנות שנעשות ביניהן… פליטה היא פליטה, אם היא חלק משטף גדול לתוך מדינה שכנה או שהיא הגישה בקשה לאחר כניסה לא שגרתית למדינה שהיא בחרה בהמשך הדרך”.

Ξ┤┴┬┴┬┴┬┴├Ξ

גל ההגירה מאפריקה דרך סיני משנת 2006 בהחלט מועמד, לפחות בתקופות מסוימות שלו, לתואר “שטף גדול”. ישראל לא הייתה יעד להגירה יבשתית גדולה מאפריקה עד אותה שנה ולכן גם לא פיתחה כלים חוקיים, לוגיסטיים ומנהליים להתמודדות עם מספרים גדולים של מבקשי מקלט. המספרים אמנם התחילו בקטן, אבל הם עלו ככל שהשתכללו רשתות ההברחה וככל שגדלה הקהילה הקולטת בתוך ישראל. החשש והבהלה נבעו פחות ממספר המהגרים שכבר נכנסו לישראל ויותר מהמספרים שעשויים לבוא בעקבותיהם אם המגמה תימשך. זהו בדיוק הפחד שעומד מאחורי הגבלות על הגירה מאז שהן קיימות, גם ביחס למהגרים יהודים.

אני מנחש שהרשויות בחרו לא להעניק הכרה פרימה פסי כי היא מעניקה מעמד של כמעט-פליט, וכשהמספרים המשיכו לגדול הן זנחו אפילו את הסטנדרט הנמוך יותר של הגנה זמנית, אולי מפני שנהוג להתנות את הלגיטימיות שלו בהגבלה מראש בזמן (עד 5 שנים לפי עמדת הנציבות, שאחריהן על המדינה לספק פתרונות קבועים יותר). מה עשו? המציאו קטגוריה חדשה – “אי-החזרה קבוצתית”. כך, בעזרת ננו-משפטולוגיה מתקדמת, הצליחו בפרקליטות ובמשרד הפנים לקחת את צורת ההגנה המינימליסטית ביותר המוכרת ולהקטין אותה עוד יותר. מה שהכי מרשים זה שגם בתוך שבב ההגנה המיקרוסקופי הזה הם הצליחו לשמר את העמימות ולא לפרט, אפילו לא בפני בית המשפט העליון, אילו זכויות בדיוק כולל המעמד המשפטי פורץ הדרך הזה. גם השופטים, שאינם בדיוק פעילים למען עולם ללא גבולות, לא אהבו את זה.

מאידך, רבים ממבקריה של עמדת המדינה שומרים גם הם על מידה לא מעטה של עמימות. לא ברור, לפחות לא לי, היחס שלהם כלפי האפשרות שישראל תאמץ מודל כזה או אחר של הגנה קבוצתית במקרים של הגירה המונית, כפי שעשו בחקיקה ובמעשה “מדינות מתוקנות” באירופה וגם ארה”ב. אני לא זוכר שנתקלתי בהתנגדות מפורשת לכך מצד הדמויות והארגונים הפועלים למען פליטים בישראל, אבל הדרישה הרשמית שלהם, עד כמה שאני מצליח לראות, ממשיכה להיות ל-RSD מלא, לכולם, בכל כמות ובכל מצב.

זה טבעי שככל שהעמדה של רשויות המדינה חשוכה יותר, כך מתחזק הרצון להציג מולה עמדה בלתי-מתפשרת מבחינה מוסרית ולגבות אותה בפרשנות מקסימליסטית של החובות שמטיל המשפט הבינלאומי. ייתכן שקיים גם חשש שמא מתן הכשר לצורות של הגנה קבוצתית יבוא על חשבון תיקון הסטנדרטים הירודים של מנגנון ה-RSD  בישראל, או שהוא יקהה במשהו את הביקורת המוצדקת על “חוק המסתננים” המביש. אבל יש סכנה בדיון ציבורי שעלול ליצור את הרושם שבין העמדה המינימליסטית של המדינה לעמדה המקסימליסטית של מבקריה אין טווח של אפשרויות שבתוכו ניתן לחפש נקודה שנמצאת בתוך גבולות החוק, המוסר והאפשר. הוא הופך למאבק של “הכול או כלום”, עם יתרון מובנה ל”כלום”.

גם הניסיונות שאני מכיר (ובודאי יש עוד שאני לא) לקדם גישה פרגמטית לנושא נוטים לא להתייחס להגנה קבוצתית או להתייחס אליה באופן שונה מכפי שדנים בה במקומות אחרים. למשל כאן, לא ברור על סמך מה מצהיר הכותב ש”החוסים תחת “הגנה קבוצתית” אמורים ליהנות מכלל הזכויות המוקנות לפליטים”. גם בנייר עמדה שהפיק מרכז מציל”ה קיימת התייחסות רק לאמנה ול-RSD בתור מנגנוני מתן מקלט העומדים לרשות המדינה, ורק נאמר באופן כללי ש”שינוי דרמתי בנסיבות ובמספר הבקשות למקלט יחייב חשיבה מחודשת גם לגבי המדיניות.” הצעת החוק של דב חנין מ-2009 אמנם מציינת קטגוריה של “חוסה מדיני זמני”, אבל נראה שאין בינה לבין סטטוס של פליט כל הבדל מבחינת הזכויות הניתנות.

לא בטוח עד כמה וועידת אוויאן הייתה נראית אחרת לו היו ב-1938 מנגנונים בינלאומיים מוסכמים להתמודדות עם מקרים של הגירה המונית כפויה. מה שבטוח הוא שהצורך בפתרונות כאלה נשאר ללא מענה מספק גם היום. הגאופוליטיקה וההיסטוריה של ישראל מספקות לה בערך אלף סיבות טובות לקחת חלק פעיל במאמץ הבינלאומי הנמשך לפתח אותם. בהקשר הזה, כדאי לקחת בחשבון שהניסיון של מדינות באפריקה ובאסיה הוא מקור טוב להשוואות ולהפקת לקחים, לפחות כמו הדוגמאות של צפון אירופה, צפון אמריקה או צפון אוסטרליה.

כיוון כללי אחד שכדאי לדעתי לבחון הוא של הבחנה בין השטף שהיה לשטף שיהיה. לאפשר לאריתראים ולצפון סודאנים שכבר נכנסו לישראל לחיות בה בחופשיות ולהתפרנס בצורה רשמית ומכובדת, ובמקביל להיערך מבחינה חוקית ולוגיסטית למתן הגנה זמנית מצומצמת יותר מבחינת זכויות – אבל כזאת שמבטאת “הבנה וחמלה באופן מיוחד” – לקראת השטף הגדול הבא. שר הפנים החדש יכול עדיין לסטות מהכיוון שבו הוא פתח את כהונתו ולהחליט להוביל דיון ציבורי פתוח ואמיץ על חקיקה כזאת. במקביל הוא יוכל להגדיר סטנדרטים גבוהים להליכי RSD שיהיו פתוחים לבקשות מקלט של מי שנמצאים מחוץ למסגרת של הגנה קבוצתית. אם את כל המהלך הזה הוא ינהל תוך הפגנת מחוייבות לשקיפות וכבוד להיסטוריה, קשה לי לחשוב על מורשת חינוכית מפוארת יותר שהוא יוכל אי פעם להשאיר.

Ξ┤┴┬┴┬┴┬┴├Ξ

והערה צדדית לסיום: בתקופה האחרונה גוברות התחזיות שימי הרודנות של איסאייס אפוורקי באריתריאה מתקרבים אל קיצם. ישראל יכולה לנסות לקדם את החיובי יותר מבין התרחישים האפשריים של השינוי השילטוני במדינה. היא יכולה למשל לנסות לשכנע את ארצות הברית לפעול להסרה הדרגתית של הסנקציות הכלכליות המיותרות תמורת רפורמות. לאריתריאה יש פוטנציאל להיות לכהונה השנייה של אובמה מה שבורמה הייתה לכהונתו הראשונה. בנוסף, ישראל יכולה לנסות לתרום לסיום הסכסוך בין אתיופיה לאריתריאה, שעם שתיהן היא מנהלת יחסים דיפלומטיים. ראש ממשלת אתיופיה, יריבו הוותיק של אפוורקי, נפטר בשנה שעברה, וגם סומאליה, עוד שדה מאבק בין שתי המדינות, יציבה יותר עכשיו עם ממשלה חדשה. בסופו של דבר, הדרך הטובה ביותר להתמודד עם הגירות המוניות היא לפתור את הסיבות שגרמו להן. אבל בשביל זה צריך משרד חוץ מתפקד.

* אני רוצה להודות למעין נייזנה על הערות מועילות מאוד שהיא העירה על טיוטה ראשונית ודי מבולגנת של הפוסט הזה.

3 תגובות

  1. מאמר חשוב, ובדיוק מה שדרוש כל כך עכשיו בשמאל הישראלי – מחשבה עמוקה ומפורטת.
    רק חשוב להעיר שהמלחמות והדיקטטורות באפריקה ובאסיה כרוכות הדוקות במערכת הקפיטליסטית העולמית ובמגנוני ניצול האדם והמשאבים שלה, מערכת שמדינות כמו ארה”ב וישראל הן שחקניות נלהבות בה, ונושאות לכן באחריות לפליטים החורגת מעצם הגעתם ה”מקרית” לכאורה לגבולותיהן.

  2. תודה מאיר. פירסמתי בשנה שעברה פוסט שמתאר את התפקיד המרכזי שהיה לארה”ב ולמערב בהתפתחות הדיקטטורה של אריתריאה: http://yonieshpar.com/archives/149

  3. מעניין מאוד, אתה צריך לכתוב יותר
    גם המאמר על השקיפות המשפטית מרתק

הוספת תגובה