2013: שנת ההנגאובר של האג

Dec 27 2013

קשה לחשוב על דמויות רבות המזוהות יותר עם מערכות המשפט הבינלאומי מלואיז ארבור. היא היתה התובעת הכללית של בתי הדין המיוחדים שהוקמו בשנות ה-90 ליוגוסלביה ורואנדה ולאחר מכן שירתה כנציבת זכויות האדם של האו”ם בין 2004 ל-2008. לכן, כשבאוקטובר האחרון היא יצאה בביקורת חריפה על אותן מערכות, דבריה היוו עדות נוקבת למצב העגום אליו הן הגיעו השנה. בנאום שנשאה ארבור היא קראה לבחינה ביקורתית של העקרונות שהנחו את מאמצי הקהילה הבינלאומית מאז סוף המלחמה הקרה בתחום של יישוב סכסוכים, הגנה על זכויות אדם ומניעת פשעי מלחמה. עלינו להכיר בכך, היא אמרה, שהרעיונות והמוסדות שהיללנו השיגו הצלחות צנועות בלבד. רק כך נוכל לשפר אותם.

חלק מרכזי בנאום הוקדש לביקורת על מערכת המשפט הפלילי הבינלאומי, ובעיקר על בית הדין הפלילי הבינלאומי (ICC) שכשל, לדבריה, ביישום עיקרון היסוד של שלטון החוק – שוויון בפני החוק. המשבר בו שרויה המערכת “מאתגר את ההנחה העומדת בבסיס פרויקט הצדק הבינלאומי: שהטלת אחריות לפשעי מלחמה על מנהיגים צבאיים ופוליטיים תתרום לשלום, באמצעות הרתעת מעשים כאלה בעתיד ועידוד תהליכי פיוס לאומי”. בפוסט הזה אנסה לתאר איך הגיעו הרעיון של המשפט הפלילי הבינלאומי והמוסדות שהוקמו בשמו למשבר אמון כזה אפילו עם תומכיהם הגדולים.

החזון והתקווה

העיקרון של העמדה לדין של פושעי מלחמה היה מזוהה כמעט באופן מוחלט עם הנאצים ובני בריתם, עד שנפילת ברית המועצות פתחה פתח ליישום רחב יותר שלו. התקווה החדשה בישרה על קץ “עידן החסינות”, שבו מעשי זוועה והפרות סיטונאיות של זכויות אדם יכלו להתבצע שוב ושוב מבלי שאיש ייתן עליהם את הדין. מעתה, לכל טרגדיה יהיו נבלים, לכל פשע יהיו פושעים, עם פנים ושמות וצווי מעצר שירדפו אחריהם לכל פינה על הגלובוס. הצדק לא ייכנע שוב לפוליטיקה של אינטרסים, דעת קהל ויחסי כוחות. השלום והיציבות בעולם יושתתו על שלטון החוק.

למימוש החזון הזה נדרשו כלים חדשים. ב-1993 הוקם בית הדין הפלילי הבינלאומי ליוגוסלביה (ICTY) ושנה מאוחר יותר הוקם בית דין דומה לרואנדה (ICTR). ב-1998 נוסחה אמנת רומא שייסדה את בית הדין הפלילי הבינלאומי הפועל מאז 2002 בהאג. בהמשך הוקמו בתי דין מיוחדים נוספים לסיירה לאון (2002), קמבודיה (2005) ולבנון (2009). בנוסף, במהלך שנות ה-90, שורה של מדינות מערביות פתחו את מערכות המשפט שלהן לתביעות נגד חשודים בפשעי מלחמה מכל העולם מתוקף העיקרון של סמכות שיפוט אוניברסלית.

בתי הדין המיוחדים

אם היתה מידה של אופטימיות סביב הקמת המוסדות האלה, לא קל למצוא לה זכר היום. ל-ICTY היתה אמנם הצלחה לא מבוטלת בהעמדה לדין והרשעה של פושעי מלחמה, ביניהם גם בכירים, אולם הרושם פחות חיובי בכל הנוגע לתקוות שהמשפטים בהאג יתרמו לשלום ולפיוס בבלקן. דעת הקהל כלפי בית הדין בסרביה, בקרואטיה ובבוסניה נעה בעיקר בין כעס לאכזבה. במהלך 2013 בית הדין הוזכר בעיקר בהקשר של סקנדלים והתנהלות לא תקינה של שופטים, ביקורת פנימית חריפה, סדרה של זיכויים שנויים במחלוקת, וחילופי שופטים מפתיעים באמצע משפט. המוניטין של בית הדין המקביל ברואנדה אינו טוב יותר. קרלה דל פונטה, מי שהיתה התובעת הכללית של בית הדין, תיארה בזיכרונותיה כיצד הועברה מתפקידה ב-2003 בשל נחישותה לחקור ולהעמיד לדין גם את פשעי כוחות הטוטסי בראשותו של נשיא המדינה פול קגמה. בעיני לא מעט משקיפים, בית הדין לא הצליח לשבור את המחסומים בפני בחינה הוגנת של פשעי העבר או אפילו דיון עליהם שעדיין  מוגבל מאוד בתוך רואנדה ומחוצה לה.

מנהיג אפריקני שלא נהנה מחסינות כזאת הוא צ’ארלס טיילור, נשיא ליבריה לשעבר, שהתחיל באוקטובר האחרון לרצות את חמישים שנות המאסר שגזר עליו בית הדין המיוחד לסיירה לאון. טיילור הוא ראש המדינה לשעבר הראשון שמורשע בפשעי מלחמה מאז משפטי נירנברג. ההצלחה הזאת זיכתה את בית הדין בתשבחות ברחבי העולם, למרות תקרית מוזרה בזמן הקראת פסק הדין וביקורות על חומרת גזר הדין. אבל יש גם מי שמצביעים על כך שבסיירה לאון עצמה היחס כלפי ההליכים הפליליים הללו, שנערכו הרחק בהאג, נשאר בעיקר של חוסר עניין וניתוק. בינתיים בקמבודיה, בית הדין המיוחד ספג מכות קשות לאמינות שלו בכמה מהתיקים, והוא מתקשה בחודשים האחרונים לגייס את הכסף הנחוץ לו כדי להמשיך לפעול. בינואר הקרוב אמור להיפתח המשפט בבית דין המיוחד שהוקם בהאג כדי להעמיד לדין את החשודים ברצח ראש הממשלה חרירי בלבנון בפברואר 2005. אולי מוקדם עדיין לשפוט אם בית הדין יגשים את מטרתו “לתרום לשיקום שלטון החוק” במדינה, אבל אין כל ספק שמאז הקמתו הוא היווה מוקד למתח פוליטי גדול שהקשה מאוד על פעולתו התקינה. העובדה שכל חמשת הנאשמים לא הוסגרו לבית הדין ולכן ישפטו בהיעדרם היא רק אחת הראיות לכך.

בית הדין הפלילי הבינלאומי

המצב ב”ספינת האם” של המשפט הפלילי הבינלאומי אינו טוב בהרבה, ויש יותר מסיבה אחת לכך. הבסיסית ביותר היא ההכרה המוגבלת ממנה הוא נהנה בעולם. מספר המדינות שחתמו ואשררו את אמנת רומא עומד אמנם על 122, אבל לא כלולות בו ענקיות כמו סין, רוסיה, ארצות הברית, הודו, פקיסטן ואינדונזיה שלבדן חולשות על כמחצית מאוכלוסיית העולם. באסיה, במזרח התיכון, במזרח אפריקה ובצפונה – או בקיצור, באזורים בהם מתנהלים כיום כמעט כל המלחמות והסכסוכים  –  רק מדינות בודדות אשררו את האמנה. בית הדין יכול לחקור אירועים שהתרחשו במדינות האלה על ידי הפניה של מועצת הביטחון ששלוש מחברותיה, כאמור, לא חברות באמנה בעצמן.

לבית הדין לקחו עשר שנים, ותקציב של כמעט מיליארד דולר שמימן צוות של למעלה מ-700 עובדים כדי להגיע להרשעה הראשונה, של תומאס לובנגה מקונגו במרץ 2012. בדצמבר של אותה שנה הוקרא פסק הדין השני והאחרון עד כה שבו זיכה בית הדין את מת’יו אנגוג’ולו, גם הוא מקונגו, כך שהמאזן של משרד התובע עומד כעת על 50/50. לפי רוב הדיווחים שאני קראתי, פסקי הדין הללו לא הותירו רושם עז בקונגו ומידת החשדנות בקרב הציבור כלפי המניעים של בית הדין ככל הנראה נותרה גבוהה, כפי שהיא במדינות רבות באפריקה. העובדה שכל עשרים המקרים שעמדו בפני בית הדין מאז שהוקם היו של נאשמים אפריקנים הפכה אותו בעיני רבים ביבשת לסמל ליחס המפלה והצבוע של המערב כלפי אפריקה.

במקום להביא לנידוי ובידוד, כתבי אישום של ה-ICC הפכו מקור להון פוליטי. צו המעצר שהוציא בית הדין ב-2009 נגד נשיא סודאן עומר אל בשיר רק חיזק את מעמדו בארצו ובאיזור. באופן דומה, כתבי האישום נגד אוהורו קנייתה וויליאם רוטו לא מנעו מהם להיבחר לנשיא ולסגן נשיא קניה בבחירות שנערכו בתחילת 2013. מאז מובילים השניים קמפיין מדיני פאן-אפריקאי נגד בית הדין שהגיע לשיאו בכינוס מיוחד של האיחוד האפריקאי באוקטובר. משפטו של קנייתה ממשיך בינתיים להידחות, אבל נראה שלפחות במערכה על דעת הקהל כבר נפתח פער שלבית הדין יהיה קשה לסגור. ללא רפורמה עמוקה, כתב מבקר אחד, באפריקה ימשיכו לקרוא את ראשי התיבות המוכרים כ-International Colonial Court. הציפיות שמינוי תובעת כללית אפריקנית לבית הדין ב-2012 תשפר את המצב לא התממשו בינתיים.

בשורה התחתונה, למבחן התוצאה יש את המשקל הגדול ביותר. כישלונותיו של ה-ICC להרתיע נגד ביצוע פשעי מלחמה חמורים בסוריה ולאחרונה, כנראה, גם ברפובליקה המרכז אפריקאית (בעודה נמצאת תחת חקירה של בית הדין), תרמו לדימוי שלו כגוף חלש ולא רלוונטי.

סמכות השיפוט האוניברסלי

גם בתחום הפעלת סמכות שיפוט אוניברסלית כלפי פשעי מלחמה חלה בעשור האחרון נסיגה. בלגיה, שהיתה מהמובילות בתחום, צמצמה משמעותית את סמכות השיפוט האוניברסלי של בתי המשפט שלה כבר ב-2003, והגבלות דומות יושמו גם על ידי ספרד ב-2009 ובריטניה ב-2011. בגרמניה חסם התובע הפדרלי כמעט את כל העתירות שהוגשו על פשעי מלחמה מאז 2002, עד כדי כך שב-2008 האשים ארגון אמנסטי את המדינה שהיא הפכה למקלט עבור פושעי מלחמה זרים. בפועל, אם כן, המדינות שחוקקו לפני עשור או שניים חוקים שמאפשרים להן לשפוט חשודים בפשעי מלחמה ובהפרת זכויות אדם מכל מקום בעולם, מצאו מאז דרכים להכפיף את הסמכות הזאת לשיקולים פוליטיים ובכך למנוע את מימוש העיקרון של סמכות שיפוט אוניברסלית באופן כמעט מוחלט. למגמה הזאת הצטרף השנה “פסק דין קיובל” של בית המשפט העליון האמריקאי.

סוף עידן החסינות

כנראה שאין מכשול גדול יותר בפני סיום עידן החסינות מאשר העובדה שבקרב רבות מאותן דמוקרטיות ליברליות שברוחן, בהשראתן, בהובלתן ובמימונם נבנתה מערכת המשפט הפלילי הבינלאומי, חסינות ממשיכה להיות הנורמה השלטת. הדוגמאות לכך הן רבות. ה-ICTY לא חקר טענות להפרות של דיני הלחימה בהפצצות נאט”ו על סרביה ב-1999, והברית הצבאית שוב סירבה לחקור טענות דומות כלפי המבצע שלה בלוב ב-2011. גם הכוחות המערביים בעירק ובאפגניסטן נהנו מהגנה מפני תביעות זרות בעזרת הסכמים עם הממשלות המקומיות והחלטות של מועצת הביטחון של האו”ם.

אין זה מפתיע, אם כן, שבמקומות לא מעטים בעולם הלא-מערבי נוצר הרושם שהקהילה הבינלאומית נחלקת בין אלה שתפקידם לדרוש סטנדרטים גבוהים לאכיפת דיני לחימה –  שקיפות, חקירה עצמאית ומהירה, העמדה לדין וענישה מרתיעה – ואלה שאמורים לקיים את אותם סטנדרטים. הנה כמה סיפורים מהשנה האחרונה שיכולים לתרום לרושם הזה. צרפת מנעה לחלוטין מעיתונאים לסקר את ההתערבות הצבאית שלה במאלי. בגרמניה, קודם בדרגה הקצין שב-2009 הורה, על בסיס שיפוט מוטעה, על הפצצת מכליות באפגניסטן שבה נהרגו עשרות אזרחים (עובדה לה צבא גרמניה התכחש במשך חודשים). בריטניה עמדה השנה, ולא בפעם הראשונה, תחת ביקורת על כך שהיא נמנעת מלחקור כראוי טענות בדבר עינויים ומעשים פסולים אחרים שביצעו חייליה בעירק ובאפגניסטן (מה שלא מנע ממנה באותו הזמן להעמיד לדין קצין נפאלי על אותן עבירות מתוקף סמכות שיפוט אוניברסלית). במקביל, ממשיכה הממשלה של דיויד קמרון, מסיבות לא לגמרי ברורות, לעכב את פרסומם של שני דו”חות הצפויים לחשוף מידע רגיש על השתתפות הבריטים באותן מלחמות. החריג ב-2013 היתה הרשעתו של חייל בריטי שצולם מוציא להורג בצורה תיאטרלית לוחם טליבן פצוע. בכך עלה מספר החיילים הבריטים שהורשעו בפשעי מלחמה לשניים.

גם האו”ם ספג השנה ביקורת על “תרבות חסינות” כשעמד על סירובו לשאת באחריות על מגפת כולרה שהרגה למעלה מ-8,000 בני אדם בהאיטי ב-2010 ונגרמה, לפי הערכות שהאו”ם למיטב ידיעתי לא שלל, כתוצאה מרשלנות מצד גורמים בארגון. בהקשר של האו”ם, יש לציין את פסק הדין של בית המשפט העליון בהולנד שהורה בספטמבר האחרון למדינה לשלם פיצויים לקורבנות ההרג ההמוני בסרברניצה ב-1995. כמה אלפי אזרחים בוסנים-מוסלמים שמצאו מקלט במתחם מוגן של האו”ם נמסרו אז לידי מרצחיהם הבוסנים-סרבים על ידי החיילים ההולנדים שהיו מוצבים במקום. פסק הדין אמנם הוצג כהתפתחות חיובית בכך שהוא שבר את מסורת החסינות של כוחות שמירת שלום, אבל אפשר לראות בעובדה שהאחריות הוטלה על המדינה ולא על אדם כלשהו כדחיית העיקרון של אחריות פלילית אישית.

שלום ופיוס

במקביל לכל הקשיים האלה ביישום הפרויקט של המשפט הפלילי הבינלאומי, ואולי גם כתוצאה מהם, הלך וגבר הספק ביחס לכמה מההנחות התאורטיות שעמדו בבסיסו; בעיקר כלפי הציפייה שבכוחם של עקרונות המשפט הפלילי להוות את הפלטפורמה העיקרית, אם לא הבלעדית, לפתרון סכסוכים, להשכנת שלום ולקידום תהליכי פיוס. די להביט בתהליכי השלום והפיוס היותר מוצלחים של שני העשורים האחרונים בשביל להיווכח שברובם המכריע הצדק הפלילי נשאר בשוליים, אם לא לחלוטין מחוץ לתמונה.

בדרום אפריקה, כידוע, אומץ המודל של וועדות אמת ופיוס, וכך גם במקרה של מזרח טימור, שהנהגתה ויתרה על תביעות נגד פשעי מלחמה של כוחות אינדונזיים למען הסכם השלום. בצפון אירלנד, למרות שעברו 15 שנה מאז שנחתם הסכם השלום, נמשך עדיין הוויכוח  אם לפתוח בהליכים משפטיים שיחקרו את תקופת הסכסוך האלים. איאן פייזלי (הבן), שהיה מעורב בתהליך השלום בצפון אירלנד, כתב שאילו ה-ICC במתכונתו הנוכחית היה קיים אז, השגת השלום היתה קשה הרבה יותר. גם בתהליכי השלום שהתקדמו השנה בנפאלובקולומביה מסתמן שבסופו של דבר השימוש בהעמדות לדין של חשודים בביצוע פשעי מלחמה יהיה מצומצם או זניח ביחס להיקפי החנינות. בין ספרד למחתרת הבאסקית ETA עדיין לא נחתם הסכם שלום, אבל ההערכות הן שהוא יכלול חנינה גורפת לאסירים ולמבוקשים. הערכות דומות ניתנו לאחרונה ביחס ליוזמת השלום שמוביל ארדואן כלפי המחתרת הכורדית. בסופו של דבר, אם כן, המציאות לא נענתה לקביעתו של התובע הכללי של ה-ICC ב-2007, לואיס מורנו אוקמפו, ש”אסור שתהיינה פשרות פוליטיות על חוקיוּת ועל הטלת אחריות”.

ʘ•ʘ•ʘ•ʘ

כפי שלואיז ארבור הדגישה בנאומה, מטרתו של המבט הביקורתי על פרויקט המשפט הפלילי הבינלאומי איננה לטעון שלא היו לו הצלחות כלל או שצריך לקבור אותו אלא שהוא דרוש תיקון. אסור לזנוח את המאבק העולמי בחסינות, היא הבהירה, אבל “עלינו להיות אסטרטגיים יותר בכל הנוגע לשילוב בין עשיית צדק לפתרון סכסוכים אלימים”.

גם ברמה המקומית דרושה חשיבה אסטרטגית מחודשת. המאמץ לקידום זכויות אדם ומוסר לחימה בישראל הסתמך בשני העשורים האחרונים לא מעט על כוחו ומעמדו של המשפט הפלילי הבינלאומי. השאלה היום היא איך מתאימים את המסרים הציבוריים לעולם שבו אחריות פלילית אישית על הפרות של דיני לחימה רחוקה מלהיות בפועל הנורמה הבינלאומית (או המערבית), וכאשר מערכת המשפט הפלילי הבינלאומי נאבקת על הלגיטימציה שלה.

הפוסט הזה פורסם גם באתר של עלמ”ה – העמותה לקידום המשפט הבינלאומי ההומניטרי.

3 תגובות

  1. אבל יש סיבות טובות לחסינות, לא?

    אף מדינה לא תרצה לשלוח את הצבא שלה לנסיבות מסוכנות, ואז עוד לשלם על זה.
    כמו למשל הפצת כולרה בהאיטי- אני בטוח שהם לא עשו זאת בכוונה.

    או להעמיד חיילי נאטו למשפט בינלאומי – למה שמדינות יתמכו בזה?
    הרי לנאטו יש מערכת משפט מתפקדת משלו.

  2. […] לסיפורה של מערכת המשפט הפלילי הבינלאומי (שלו הוקדש הפוסט הקודם – כן, ההוא מלפני עשרה חודשים), גם הסיפור של בית המשפט […]

  3. “גם בתהליכי השלום שהתקדמו השנה בנפאל, ובקולומביה מסתמן שבסופו של דבר השימוש בהעמדות לדין של חשודים בביצוע פשעי מלחמה יהיה מצומצם או זניח ביחס להיקפי החנינות”

    העובדה שהסכמי שלום כוללים חנינות דווקא מראה שהדין הפלילי הוא אפקטיבי. היא מראה שהפחד מפני העמדה לדין משחקת תפקיד אצל מנהיגי מדינות.

הוספת תגובה