ארכיון עבור חודש May, 2013

בנאומים תעשה לך מלחמה

May 24 2013 פורסם מאת בקטגוריות ארצות הברית,ישראל,משפט בינלאומי

הנאום שנשא היום אובמה שוב הראה שגם בפוליטיקה פשוט זה יפה. פשוט יכול להיות גם מעמיק ומתוחכם. פשוט לא חייב להיות קצר ובטח שלא פשטני. פשוט זה למשל העקרון הדמוקרטי שמנהיג צריך לתת דין וחשבון לציבור שאותו הוא נבחר לשרת. עיקרון שנשאר תקף גם בנושאים הרגישים והסבוכים ביותר, ואולי במיוחד בהם. זה גם די פשוט לראות את התועלת בכך שהוא ולא אחר יפרט באריכות ובגילוי לב כיצד מדיניות הביטחון שהוא נוקט היא יעילה, חוקית ומוסרית. בלי לחכות לוועדת חקירה ובלי לתת לפרקליטות להזיע על זה לבד בבג”ץ. בלי לבטל כל ביקורת כצבועה או תמימה ובלי לנסות לנצח בוויכוח באמצעות הפיכתו לבלתי לגיטימי. פשוט לצאת ולהסביר. לא הסברה, הסברים. לא טענות, טיעונים.

אובמה הואיל בטובו לשאת את הנאום הזה בדיוק בשבוע שבו התפרסם מאמר שכתבתי שמנתח את התפקיד האסטרטגי המרכזי שמילאו נאומים מהסוג הזה בתפישת הביטחון שהוא גיבש. בין הנאום הראשון בסדרה, שנשא הנשיא לפני ארבע שנים בדיוק, לבין נאומו היום נישאו עוד כתריסר נאומים דומים על ידי היועצים הבכירים ביותר של הממשל בענייני ביטחון ולוחמה בטרור. המאמר המלא, שפורסם בכתב העת “צבא ואסטרטגיה” של המכון למחקרי ביטחון לאומי (INSS), זמין כאן. בפוסט הזה אני מביא בערך שליש ממנו, בכמה חתיכות, עבור מי שמעדיף קריאה קצרה יותר אבל עם חורים. החלק שמובא כאן כמעט במלואו הוא סוף המאמר, שבו אני מסביר מדוע לדעתי אסטרטגיה דומה היא אפשרית וכדאית גם בישראל.

קטעים מתוך: “שקיפות משפטית כאסטרטגיית ביטחון לאומי

[…]

ביטול “הבחירה הכוזבת”

“מאז ה-11 בספטמבר”, אמר המועמד אובמה בינואר 2008, “הממשל הנוכחי [של הנשיא בוש] הציב בחירה כוזבת בין החירויות שאנחנו מוקירים לבין הביטחון שאנחנו דורשים”. הוא התריע על כך ש’רוח המפקד’ שנשבה מהבית הלבן במהלך שמונה שנים הביאה את אמריקה למשבר לגיטימיות פנימי ובינלאומי, שפגע קשות במעמדה והקשה על יכולתה להיאבק בטרור ביעילות. חודשים ספורים אחרי שנבחר פרס הנשיא אובמה את האלטרנטיבה שלו בנאום שנשא בארכיון הלאומי ב-21 במאי 2009.

בבסיס ה”אני מאמין” שהוא פירט באריכות עמדה הקביעה שאחריותו העליונה כנשיא לשמור על ביטחונו של העם האמריקאי אינה עומדת בסתירה למחויבותו לשמור על הערכים הדמוקרטיים ועל ערכי מוסר אוניברסליים, כפי שהם מוגדרים בחוקה ובחוק האמריקאי והבינלאומי. מה שדרוש אינו איזון בין ביטחון לערכים, אלא נחישות לא להתפשר על אף אחד מהשניים, מתוך הבנה שבטווח הארוך הם מחזקים זה את זה וחיוניים זה לזה. הוא הדגיש ששמירה על עקרונות אינה מותרות, וציות לחוק אינו מעמסה. אלה הם “נכסי הביטחון הלאומי הטובים ביותר שלנו”, במיוחד במלחמה נגד אויב חמקמק שאינו מחויב לאותם חוקים וערכים.

[…]

חציו השני של הנאום הוקדש לתחום נוסף שבו ביקש אובמה להיבדל מקודמו – שקיפות. העימות מול אויב כמו אל-קאעדה מעורר באופן מובן שאלות אתיות מורכבות. הדרך שהוא הציע להתמודד איתן היא להסביר כל מה שניתן להסביר, ולהשקיע זמן ומשאבים כדי לשכנע את האמריקאים לתת אמון בתהליכי קבלת ההחלטות, ובמנגנונים המפקחים על הפעולות שננקטות למען ביטחונם. למטרה זו כלל הנשיא בנאומו הבטחה לעולם לא להסתיר את האמת רק משום שאינה נוחה, ותמיד לשתף את הציבור בשיקולים שעמדו מאחורי החלטתו לפרסם או לא לפרסם מידע כלשהו. שמירה על סודיות בצורה שקופה יותר מעוררת פחות חשדות ותיאוריות קונספירציה מהסוג שאפיינו את תקופת ממשל בוש, שבה “הרגישו האמריקאים לעיתים קרובות שחלק מהסיפור הוסתר מהם שלא לצורך”.

[…]

לשני הנושאים המרכזיים בנאום – חוקיות ושקיפות – ייחס אובמה תפקיד כפול: הן משמשות כמנגנוני בקרה הכרחיים על בעלי כוח וסמכות אבל גם כמקורות ללגיטימציה, החיונית לא פחות עבורם. לתפיסתו, כל עוד התפיסה בציבור היא שחוקיות ושקיפות מנוגדות לביטחון, המדינה תישאר במצב שבו הדמוקרטיה שלה שברירית ומרחב הפעולה שלה מוגבל.

[…]

אולם, אם היו לנשיא הטרי ציפיות שבנאום אחד הוא יצליח “למסגר מחדש את הוויכוח”, נכונה לו אכזבה. מימין ראו בהצהרותיו  אישור לטענות בדבר היחס ה”חלבי” שלו למלחמה בטרור, והתגובה מצד ארגוני זכויות אדם הייתה צוננת לא פחות. העיתונאי דניאל קליידמן תיאר בספרו פגישה שערך אובמה עם הדמויות המרכזיות בקהילת זכויות האדם האמריקאית יום לפני הנאום, ובה הוא פרס בפניהם את עיקרי משנתו. לפי הדיווח, האירוע הסתיים בטונים צורמים. המשתתפים, שהוזמנו גם לצפות בנשיא נואם למחרת, בחרו לא להגיע.

“הנאומים הקאנוניים”

גם בנאום הזכייה שלו בפרס נובל, בדצמבר 2009, חזר אובמה והדגיש את התועלת שבציות לחוק בזמן מלחמה, אבל השינוי התפיסתי שהוא ניסה לקדם התחיל להיות מורגש רק כאשר לנאומיו שלו נוספו בהדרגה נאומים של דמויות בולטות נוספות מהצוות המשפטי של הממשל. כולם השתמשו בנאומי הנשיא כנקודת מוצא וציטטו אותם בהרחבה, אבל כל דובר הרחיב והעמיק את הדיון בסוגיות הערכיות והמשפטיות שנוגעות לתחום האחריות שלו, או שהיו בכותרות באותו הזמן.

[…כאן מגיעה הסקירה של הנאומים ואחריה ניתוח של מידת ההשפעה שלהם…]

סדרת הנאומים לא שלהבה את הציבור הרחב, אבל היא הותירה רושם חיובי על קהלים בעלי השפעה בעולם המשפט, באקדמיה, בתקשורת ובמוסדות בינלאומיים. לאלה, בתורם, הייתה השפעה ניכרת על השיח הציבורי. הצגתן של עמדות משפטיות סבוכות באופן פשוט ונגיש לציבור סיפקה לגיטימציה לא רק לפעולות הממשל, אלא גם למערכת המשפט ולחוק האמריקאי והבינלאומי בפני עצמם.

בשנת 2013 צפויה אסטרטגיה זו לעמוד במבחן רב-משמעות בזירה הבינלאומית. בחודש ינואר הכריז חוקר מיוחד של נציבות זכויות האדם של האו”ם, בן אמרסון (Emmerson), על פתיחת חקירה מקיפה שתבחן את החוקיות של הריגות ממוקדות מהאוויר. יהיה זה מעניין לראות, האם העובדה שיועצי הקדנציה הראשונה של אובמה הקדימו והציגו באופן יזום מערך טיעונים סדור ומנומק תסייע להרכב של הקדנציה השנייה להתמודד טוב יותר עם אתגר משפטי, תקשורתי ודיפלומטי מסוג זה.

גם התלהטות המחלוקת סביב סוג אחד של פעילות צבאית לא תפחית בהכרח מההשלכות העמוקות וארוכות-הטווח של מדיניות אובמה. בהנהגתו גובשה והוטמעה פילוסופיה פוליטית שמגדילה בצורה משמעותית את מידת הכפיפות של סמכויות הנשיא בענייני ביטחון לאומי לחוק האמריקאי והבינלאומי. בעזרת אנשי ונשות צוותו הוא הדגים מודל שבו הממשל כבול יותר לחוק, ובאותו הזמן חופשי יותר לפעול בגבולות החוק; חשוף יותר לביקורת עניינית ולגיטימית אך מוגן יותר מפני ביקורת עוינת.

[…]

לקחים לישראל

למקבלי ההחלטות בישראל יש כמה סיבות טובות לחשוב היטב לפני שהם מאמצים אסטרטגיה משפטית-ציבורית זהה לזו שתוארה כאן. ישראל היא מדינה קטנה, האיומים על ביטחונה רבים וקרובים, מרחב הטעות שלה מצומצם והרגישות שלה לאובדן חיילים ולשבויים היא גבוהה. אין לה יכולת או יומרה “להנהיג את העולם החופשי” או לעמוד בראש קואליציות גדולות. היא חשופה הרבה יותר מארצות-הברית למהלכים מדיניים ומשפטיים במוסדות בינלאומיים, ובחלקם אין לה כיום סיבה לצפות ליחס הוגן. המשפט הבינלאומי נתפס על ידי רבים כאן כנשק שמופעל בצורה צינית ובלתי-הוגנת על ידי גורמים עוינים לישראל, במטרה להכפיש ולהחליש אותה. נוסף לכל אלה, המציאות המשפטית הסבוכה מעבר לקו הירוק ושאלות חוקתיות מהותיות שממתינות להכרעות פוליטיות עשויות לחסום גם שאיפה כנה להציג חזון משפטי שלם, קוהרנטי ומשכנע.

למרות כל זאת, כדאי לשים לב לכמה נקודות דמיון. כמו ממשל בוש בזמנו, גם ממשלת ישראל סובלת ממשבר לגיטימציה חריף שמגביל את יכולת התמרון המדינית והצבאית שלה. גם בישראל, הרוח הנושבת מהדרגים המדיניים והצבאיים היא שבסוג העימותים שבהם נתונה ישראל צריך לפעמים לבחור בין ביטחון לבין החוק (או לשנות את החוק). לישראל, בדומה לארצות-הברית, יש יסודות ערכיים שמהווים מצפן מוסרי. אלה נטועים עמוק בדת היהודית, בערכים האוניברסליים של ההשכלה ובתפקיד ההיסטורי ששמור לסיפור היהודי בהתפתחותם של המשפט הבינלאומי ושל המודעות לזכויות אדם אחרי מלחמת העולם השנייה.

[…]

תארו לעצמכם מציאות שבה הטיעון המשפטי שמצדיק פעולה או מדיניות בעלת אופי ביטחוני מוסבר במלואו לציבור לפני הצגתו בבית המשפט; קודם שמוגשת העתירה ולא בתשובה אליה; על ידי גורם משפטי בכיר ולא פרקליט אנונימי; ישירות לאזרחי ישראל ולא בפני ועדות כאלה או אחרות; בשפה פשוטה ולא פתלתלה; וכחלק ממסגרת משפטית רחבה וסדורה ולא כמענה לאתגר נקודתי. תארו לעצמכם את הפרקליט הצבאי הראשי מתאר בנאום פומבי את תהליך קבלת ההחלטות לפני אישור תקיפה מן האוויר או הצבת מחסום, או את היועץ המשפטי לשב”כ מסביר לסטודנטים למשפטים מהם הקריטריונים לאישור מעצר מנהלי, ומהו מנגנון הפיקוח על ההחלטות האלה. דמיינו סרטון ביו-טיוב של נאום היועץ המשפטי של משרד החוץ על המסגרת המשפטית שבתוכה נקבעת מדיניות ישראל בגדה המערבית וכלפי רצועת עזה. תארו לכם את מסיבת העיתונאים שבה מודיע שר הביטחון על החלטתו לקבוע נקודת איזון חדשה בין הצורך להסתיר מידע מבצעי מהאויב לבין הצורך לחשוף לעיני הציבור עד כמה שניתן את הסטנדרטים שלפיהם פועלים בשמו ולמען ביטחונו. ולסיום, תארו לכם שאת כל המהלך המשפטי-ציבורי מוביל ומתאם משרד ראש הממשלה. האם יוזמה כזאת תפגע בביטחונה של ישראל או תחזק אותו?

אין ספק ששינוי כזה דורש מנהיגות ומאמץ משותף של משרדי ממשלה שונים. אולי אין זה מקרה שהקמפיין שתואר כאן הובל על ידי ממשל אמריקאי שבו הנשיא הוא פרופסור למשפט חוקתי, והוא מוקף במשפטנים. בכהונתו הראשונה היו יועץ הנשיא לביטחון לאומי, סגן הנשיא, היועץ לביטחון לאומי של סגן הנשיא, מזכירת המדינה, שר הביטחון והשר לביטחון המולדת – כולם עורכי דין בהכשרתם.

עם זאת, אם בסיוע מלמעלה או בלעדיו, הכוח לקדם מסגור מחדש של הוויכוח הציבורי נמצא בידיהם של כל מי שנוטלים בו חלק. בידי אנשי צבא ומומחים לביטחון הכוח לבסס את המודעות לכך שציות לחוקים ושמירה על הערכים הם נכסים אסטרטגיים מהמעלה הראשונה. הם יכולים גם לתרום לעיצוב נורמות משופרות של שקיפות במערכות הביטחוניות. ליועצים משפטיים הכוח לדחוף לפרסום הטיעונים המשפטיים של המדינה באופן יזום, מסודר ונגיש, גם, או בעיקר כלפי נושאים השנויים במחלוקת. לארגוני זכויות אדם הכוח להוכיח שמחויבות בלתי-מתפשרת לחוק ולערכים יכולה ללכת יד ביד עם התייחסות רצינית לדאגות ביטחוניות ולמורכבויות המבצעיות והאתיות של עימותים אסימטריים. למכוני מחקר ולמוסדות אקדמיים הכוח לחזק את הזיקה בין מחקרי ביטחון לאומי למחקר בנושאי משפט וזכויות אדם. עבור רוב מכריע מקרב כל אלה מדובר במתן ביטוי לאמת שבה הוא כבר מאמין: בטווח הארוך, אי-אפשר לשמור על ביטחון ללא ערכים, ואי-אפשר לשמור על ערכים ללא ביטחון.

2 תגובות

בעיית השטף הגדול

May 16 2013 פורסם מאת בקטגוריות אפריקה,הגירה,ישראל,משפט בינלאומי

אפשר היה לחשוב ששר פנים שעד לפני רגע היה שר החינוך יתמודד קצת אחרת עם סוגיית מבקשי המקלט. למשל, שלפני כל פעולה שהוא נוקט בעניינם הוא יחשוב גם על התלמידים שממש עכשיו לומדים לקראת הבגרות בהיסטוריה דבר או שניים על סגירת גבולות, נניח על וועידת אוויאן. הרגע ההוא שבו, דקה לפני המלחמה הגדולה, עלו בזה אחר זה נציגי מדינות מכל העולם ואמרו שארצם אינה יכולה לקלוט אליה עוד פליטים יהודים מגרמניה ומאוסטריה. המספרים פשוט גדולים מדי, הם הסבירו בצער. עניי עירנו קודמים.

אז לא, השנה אינה 1938, באפריקה לא שולטת גרמניה הנאצית, וישראל היא לא בריטניה או צרפת של אז. אבל ישראל היא גם לא סתם עוד מדינה שמתמודדת עם שאלות קשות הנוגעות להגירה. להגבלות הגירה שמור מקום מיוחד וכאוב בהיסטוריה שלנו, ולכן טוב יעשה גדעון סער אם כל התבטאות שלו בנושא תשקף את העובדה הזאת.

אם כך הוא ינהג, התועלת תהיה לא רק סמלית. יש סיכוי טוב שהוויכוח סביב מבקשי המקלט מאפריקה יוכל אז להתמתן ולהניב פתרונות יצירתיים. בשנים האחרונות, הוויכוח הזה נראה כמו מאבק בין שתי עמדות קשות לעיכול – בין הבלתי-מוסרי לבלתי-אפשרי. מצד אחד, עמדו הפוליטיקאים, ובראשם שר הפנים היוצא, שהעבירו מסר די ברור ולפיו כל האפריקנים שמגיעים לגבול מסיני הם “מהגרי עבודה” ולכן אסור לתת לאף אחד מהם להיכנס לישראל. את מי מהם שכבר נכנס צריך לסלק. וכל זה בסדר, כי אין שום סיבה להרגיש מחויבים ל”ניירות שנחתמו באו”מ או באירופה ונמצאות לא רלבנטיות לאזור ולישראל במיוחד” (כך במקור, דו”ח וועדת סופר, שזכה כבר לתואר הראוי לו: טוקבק).

עמדת הנגד שהתגבשה מהצד השני נשמעה לרוב בערך כך: ישראל חייבת לאפשר לכל אדם שמגיע אל גבולותיה ומבקש בתוכם מקלט להיכנס ולזכות בגישה להליך בדיקה פרטני (refugee status determination או RSD) שבו יוכרע אם הוא זכאי למעמד של פליט או לא. עד שיושלם ההליך, על המדינה להעניק לו חופש תנועה מלא, אישור לעבוד כחוק, וזכאות לשירותי בריאות ורווחה היכן שיבחר לגור. זה, כך נאמר, הסטנדרט שבו עומדות “מדינות מתוקנות”, זה מה שדורשת אמנת האו”ם בדבר מעמדם של פליטים שעליה חתמה ישראל, וגם נציבות האו”ם לפליטים שאחראית על הפרשנות והיישום של האמנה (UNHCR) חושבת ככה.

הבעיה היא שלא צריך להיות אלי ישי או ארנון סופר בשביל להסתובב עם תחושה אינטואיטיבית שהליך בדיקה פרטני של כל בקשת מקלט כפי שדורשת האמנה אינו בר יישום בכל המקרים. למעשה, הסוגיה הזאת מלווה את דיוני נציבות האו”ם לפליטים כבר לפחות חצי מאה. הדיון מתמקד בדרך כלל במקרים בהם מדינה ניצבת בפני “שטף גדול” של בני אדם (mass influx או  large-scale influx). השתייכות לקטגוריה הזאת, לפי הגדרה של הנציבות מ-2001, נקבעת לפי היחס בין גודל ומהירות השטף לבין גודל שטחה של המדינה הקולטת ומידת היכולת שלה לבצע הליך בדיקה פרטני להכרה בפליטים. במילים אחרות, אותו מספר של מבקשי מקלט יכול להיחשב “שטף גדול” במקרה אחד, אבל לא במקרה אחר. ובמילים מעטות יותר: הנסיבות כן חשובות.

Ξ┤┴┬┴┬┴┬┴├Ξ

אין באמנת האו”ם מ-1951 ובפרוטוקול שהתווסף אליה ב-1967 הנחיות ספציפיות להתמודדות עם בקשות מקלט המוניות. עם זאת, במהלך השנים התפתחה נורמה בלתי-רשמית של הליך מקוצר להכרה בפליטים במקרים כאלה, הידועה בכינוי prima facie. כבר ב-1965, בזמן הדיונים על גיבוש הפרוטוקול הנ”ל, כתב נציב האו”ם לפליטים דאז פליקס שניידר שלאור הניסיון “עשוי להיות יתרון בכך שלהגדרות הקיימות [של הסטטוס “פליט” באמנה –  י.א.] יתווספו קריטריונים מסוימים להכרה prima facie קבוצתית”. למרות זאת, המונח “פרימה פסי” אינו מופיע עד היום באף החלטה רשמית של הנציבות ועדיין אין הגדרה מוסכמת וברורה לגבי ההליך שהוא מייצג. העובדה הזאת די מדהימה לאור הערכות שאפשר למצוא במחקרים ולפיהן רוב מוחץ מכלל הפליטים המוכרים בעולם הוכרו במתכונת כזו או אחרת של פרימה פסי, ולא במתכונת של RSD. אלה שאני מצאתי, בעיקר מהעשור האחרון, נעות בין שני שלישים ל-99% מהפליטים. לפי הנתונים הרשמיים של הנציבות ל-2011 (אם אני קורא אותם נכון באקסל הזה), על כל אדם אחד שהוכר כפליט בהליך פרטני הוכרו ארבעה אנשים בהליך קבוצתי. מדובר בכ-800,000 מקרי פרימה פסי בשנה אחת, כולם באפריקה ובאסיה (הטבלה בלשונית 3).

ההגדרות והנורמות שגובשו במסגרת האו”ם בשנות ה-50 וה-60 התבססו בעיקר על הניסיון האירופאי, ונתפשו בעיני מדינות באפריקה כבלתי מתאימות לגלי המהגרים והפליטים שאתם הן נאלצו להתמודד. זו הייתה אחת הסיבות העיקריות לאותה הצעה בלתי-ממומשת של שניידר, וזה גם מה שהביא את ארגון אחדות אפריקה (ה-OAU, שב-2002 הפך לאיחוד האפריקאי, ה-AU) לגבש אמנה נוספת לפליטים ב-1969. עשר שנים אחר כך קראו מדינות אפריקה לגיבוש “פרקטיקות של הכרה קבוצתית” בפליטים, וגם נציבות האו”ם הצטרפה לקריאה הזאת החל מראשית שנות ה-80. ב-1981 קיבל הוועד המנהל של הנציבות (שלהחלטותיו אין תוקף מחייב) את החלטה מספר 22 שעסקה בהגנה על מבקשי מקלט במצבים של שטף גדול. הצהרת קרטחנה (Cartagena) של מדינות מרכז אמריקה מ-1984 אימצה אותה.

החלטה 22 מציעה שבמצבים כאלה תינתן עדיפות לכך שהמדינה הראשונה שקולטת את ההמונים תעניק להם הגנה, לפחות באופן זמני. בהמשך, מוצעת רשימה של “חובות מינימליות” שיש להעניק במסגרת ההגנה הזמנית. הרשימה כוללת זכויות יסודיות (מזון, מקלט, גישה לבתי משפט, וכו’) ואת עקרון אי-ההחזרה, אבל כלולה בה גם הכרה בסמכותה של המדינה הקולטת לקבוע את מקומם ולהגביל את תנועתם של מבקשי המקלט בשל שיקולים של בריאות הציבור, הסדר הציבורי, וביטחון. ההחלטה קובעת גם שאסור להעניש (penalize) את בני האדם המוגנים על כך ששהותם במדינה אינה חוקית, ויש להתייחס אליהם כ”אנשים שמצוקתם הטראגית מחייבת הבנה וחמלה באופן מיוחד. אין להתייחס אליהם באופן אכזרי, בלתי- אנושי או משפיל”. כך נולד המושג של “הגנה זמנית” (temporary protection או TP).

שתי הקטגוריות של הגנה קבוצתית שהתפתחו שונות מהותית זו מזו. בעוד שהכרה פרימה פסי מעניקה בדרך כלל מעמד די קרוב (אבל לא זהה) למעמד של פליט על פי האמנה, הגנה זמנית רחוקה מלהעניק מעמד כזה. מבין שתיהן, כאמור, זכתה רק הגנה זמנית להגדרות ולפרשנויות מפורטות יחסית מצד נציבות האו”ם לפליטים בשלושת העשורים האחרונים. הגנה זמנית קיבלה ביטוי גם בחקיקה של מדינות ובהסכמים אזוריים, אולם נכון להיום עדיין אין קונצנזוס בינלאומי על תשובות לשאלות כמו: באילו מקרים הגנה זמנית תקפה? מה בדיוק כוללות אותן חובות מינימליות שעל המדינה הקולטת להעניק לקבוצה המוגנת? כמה זמן זה “זמני” ומה קורה כשהוא נגמר?

אפשר לומר, אם כן, שמאז שהיא נוסחה, אמנת האו”ם בדבר מעמדם של פליטים עמדה תחת לחץ הולך וגובר להתעדכן ולהרחיב את מגוון הכלים שהיא מציעה למדינות. נציבות האו”ם ניסתה במקרים רבים לקדם רפורמות וחידושים, אבל כוחה לעשות זאת מוגבל. אחד הביטויים המובהקים ביותר לאתגר הזה הוא נאום מ-2011 של אריקה פלר (האם מדובר בשושלת של מגיני פליטים?), בכירה בנציבות , שבו היא התמודדה עם הביקורת הגוברת לרגל יום ההולדת ה-60 של האמנה. פלר סקרה בכנות מרשימה את התחומים שבהם האמנה, והמשפט הבינלאומי באופן כללי, מתקשים לספק תשובות ברורות. היא קבעה שהאמנה עדיין חיונית ורלבנטית, אבל גם שהיא דורשת “חיזוק” משמעותי.

אחת מכיווני הפיתוח שמציעה פלר (בעמוד 9) הוא להתייחס ל”מקלט” ול”פליטוּת” כדברים נבדלים. לא כל מתן מקלט חייב לכלול הכרה בפליטות. יש סיבות רבות להעניק הגנה באופן פרטני או קבוצתי שאינן מכוסות על ידי האמנה. מסגרות חדשות כאלה, היא דיווחה, נמצאות בבחינה. פלר התוודתה שמדובר בסטייה מעמדתה בעבר. לדבריה, היא נהגה לטעון ש”אין הבדל בין בעיית הפליטים לבעיית מתן המקלט (asylum) שיצדיק את ההבחנות שנעשות ביניהן… פליטה היא פליטה, אם היא חלק משטף גדול לתוך מדינה שכנה או שהיא הגישה בקשה לאחר כניסה לא שגרתית למדינה שהיא בחרה בהמשך הדרך”.

Ξ┤┴┬┴┬┴┬┴├Ξ

גל ההגירה מאפריקה דרך סיני משנת 2006 בהחלט מועמד, לפחות בתקופות מסוימות שלו, לתואר “שטף גדול”. ישראל לא הייתה יעד להגירה יבשתית גדולה מאפריקה עד אותה שנה ולכן גם לא פיתחה כלים חוקיים, לוגיסטיים ומנהליים להתמודדות עם מספרים גדולים של מבקשי מקלט. המספרים אמנם התחילו בקטן, אבל הם עלו ככל שהשתכללו רשתות ההברחה וככל שגדלה הקהילה הקולטת בתוך ישראל. החשש והבהלה נבעו פחות ממספר המהגרים שכבר נכנסו לישראל ויותר מהמספרים שעשויים לבוא בעקבותיהם אם המגמה תימשך. זהו בדיוק הפחד שעומד מאחורי הגבלות על הגירה מאז שהן קיימות, גם ביחס למהגרים יהודים.

אני מנחש שהרשויות בחרו לא להעניק הכרה פרימה פסי כי היא מעניקה מעמד של כמעט-פליט, וכשהמספרים המשיכו לגדול הן זנחו אפילו את הסטנדרט הנמוך יותר של הגנה זמנית, אולי מפני שנהוג להתנות את הלגיטימיות שלו בהגבלה מראש בזמן (עד 5 שנים לפי עמדת הנציבות, שאחריהן על המדינה לספק פתרונות קבועים יותר). מה עשו? המציאו קטגוריה חדשה – “אי-החזרה קבוצתית”. כך, בעזרת ננו-משפטולוגיה מתקדמת, הצליחו בפרקליטות ובמשרד הפנים לקחת את צורת ההגנה המינימליסטית ביותר המוכרת ולהקטין אותה עוד יותר. מה שהכי מרשים זה שגם בתוך שבב ההגנה המיקרוסקופי הזה הם הצליחו לשמר את העמימות ולא לפרט, אפילו לא בפני בית המשפט העליון, אילו זכויות בדיוק כולל המעמד המשפטי פורץ הדרך הזה. גם השופטים, שאינם בדיוק פעילים למען עולם ללא גבולות, לא אהבו את זה.

מאידך, רבים ממבקריה של עמדת המדינה שומרים גם הם על מידה לא מעטה של עמימות. לא ברור, לפחות לא לי, היחס שלהם כלפי האפשרות שישראל תאמץ מודל כזה או אחר של הגנה קבוצתית במקרים של הגירה המונית, כפי שעשו בחקיקה ובמעשה “מדינות מתוקנות” באירופה וגם ארה”ב. אני לא זוכר שנתקלתי בהתנגדות מפורשת לכך מצד הדמויות והארגונים הפועלים למען פליטים בישראל, אבל הדרישה הרשמית שלהם, עד כמה שאני מצליח לראות, ממשיכה להיות ל-RSD מלא, לכולם, בכל כמות ובכל מצב.

זה טבעי שככל שהעמדה של רשויות המדינה חשוכה יותר, כך מתחזק הרצון להציג מולה עמדה בלתי-מתפשרת מבחינה מוסרית ולגבות אותה בפרשנות מקסימליסטית של החובות שמטיל המשפט הבינלאומי. ייתכן שקיים גם חשש שמא מתן הכשר לצורות של הגנה קבוצתית יבוא על חשבון תיקון הסטנדרטים הירודים של מנגנון ה-RSD  בישראל, או שהוא יקהה במשהו את הביקורת המוצדקת על “חוק המסתננים” המביש. אבל יש סכנה בדיון ציבורי שעלול ליצור את הרושם שבין העמדה המינימליסטית של המדינה לעמדה המקסימליסטית של מבקריה אין טווח של אפשרויות שבתוכו ניתן לחפש נקודה שנמצאת בתוך גבולות החוק, המוסר והאפשר. הוא הופך למאבק של “הכול או כלום”, עם יתרון מובנה ל”כלום”.

גם הניסיונות שאני מכיר (ובודאי יש עוד שאני לא) לקדם גישה פרגמטית לנושא נוטים לא להתייחס להגנה קבוצתית או להתייחס אליה באופן שונה מכפי שדנים בה במקומות אחרים. למשל כאן, לא ברור על סמך מה מצהיר הכותב ש”החוסים תחת “הגנה קבוצתית” אמורים ליהנות מכלל הזכויות המוקנות לפליטים”. גם בנייר עמדה שהפיק מרכז מציל”ה קיימת התייחסות רק לאמנה ול-RSD בתור מנגנוני מתן מקלט העומדים לרשות המדינה, ורק נאמר באופן כללי ש”שינוי דרמתי בנסיבות ובמספר הבקשות למקלט יחייב חשיבה מחודשת גם לגבי המדיניות.” הצעת החוק של דב חנין מ-2009 אמנם מציינת קטגוריה של “חוסה מדיני זמני”, אבל נראה שאין בינה לבין סטטוס של פליט כל הבדל מבחינת הזכויות הניתנות.

לא בטוח עד כמה וועידת אוויאן הייתה נראית אחרת לו היו ב-1938 מנגנונים בינלאומיים מוסכמים להתמודדות עם מקרים של הגירה המונית כפויה. מה שבטוח הוא שהצורך בפתרונות כאלה נשאר ללא מענה מספק גם היום. הגאופוליטיקה וההיסטוריה של ישראל מספקות לה בערך אלף סיבות טובות לקחת חלק פעיל במאמץ הבינלאומי הנמשך לפתח אותם. בהקשר הזה, כדאי לקחת בחשבון שהניסיון של מדינות באפריקה ובאסיה הוא מקור טוב להשוואות ולהפקת לקחים, לפחות כמו הדוגמאות של צפון אירופה, צפון אמריקה או צפון אוסטרליה.

כיוון כללי אחד שכדאי לדעתי לבחון הוא של הבחנה בין השטף שהיה לשטף שיהיה. לאפשר לאריתראים ולצפון סודאנים שכבר נכנסו לישראל לחיות בה בחופשיות ולהתפרנס בצורה רשמית ומכובדת, ובמקביל להיערך מבחינה חוקית ולוגיסטית למתן הגנה זמנית מצומצמת יותר מבחינת זכויות – אבל כזאת שמבטאת “הבנה וחמלה באופן מיוחד” – לקראת השטף הגדול הבא. שר הפנים החדש יכול עדיין לסטות מהכיוון שבו הוא פתח את כהונתו ולהחליט להוביל דיון ציבורי פתוח ואמיץ על חקיקה כזאת. במקביל הוא יוכל להגדיר סטנדרטים גבוהים להליכי RSD שיהיו פתוחים לבקשות מקלט של מי שנמצאים מחוץ למסגרת של הגנה קבוצתית. אם את כל המהלך הזה הוא ינהל תוך הפגנת מחוייבות לשקיפות וכבוד להיסטוריה, קשה לי לחשוב על מורשת חינוכית מפוארת יותר שהוא יוכל אי פעם להשאיר.

Ξ┤┴┬┴┬┴┬┴├Ξ

והערה צדדית לסיום: בתקופה האחרונה גוברות התחזיות שימי הרודנות של איסאייס אפוורקי באריתריאה מתקרבים אל קיצם. ישראל יכולה לנסות לקדם את החיובי יותר מבין התרחישים האפשריים של השינוי השילטוני במדינה. היא יכולה למשל לנסות לשכנע את ארצות הברית לפעול להסרה הדרגתית של הסנקציות הכלכליות המיותרות תמורת רפורמות. לאריתריאה יש פוטנציאל להיות לכהונה השנייה של אובמה מה שבורמה הייתה לכהונתו הראשונה. בנוסף, ישראל יכולה לנסות לתרום לסיום הסכסוך בין אתיופיה לאריתריאה, שעם שתיהן היא מנהלת יחסים דיפלומטיים. ראש ממשלת אתיופיה, יריבו הוותיק של אפוורקי, נפטר בשנה שעברה, וגם סומאליה, עוד שדה מאבק בין שתי המדינות, יציבה יותר עכשיו עם ממשלה חדשה. בסופו של דבר, הדרך הטובה ביותר להתמודד עם הגירות המוניות היא לפתור את הסיבות שגרמו להן. אבל בשביל זה צריך משרד חוץ מתפקד.

* אני רוצה להודות למעין נייזנה על הערות מועילות מאוד שהיא העירה על טיוטה ראשונית ודי מבולגנת של הפוסט הזה.

3 תגובות