המדינה נגד “המשימה הזוחלת” של זכויות האדם

Oct 21 2014 פורסם מאת בקטגוריות זכויות אדם,משפט בינלאומי

כבר עכשיו אין ספק שזכויות אדם יהיו אחד הנושאים החמים בבחירות הבאות. הימין ירצה לנצל את העוינות של דעת הקהל והתקשורת כלפי המוסדות והארגונים שפועלים בשם זכויות אדם – עוינות שהוא סייע לטפח –  כדי להישאר בשלטון. אם תתנו לנו את הכוח, הם יבטיחו לבוחרים, נוציא לפועל את כל שינויי החקיקה שעליהם דיברנו בשנים האחרונות. אלה שנחסמו בקדנציה הזאת מאילוצים קואליציוניים. אז נוכל סוף סוף להיאבק בפשיעה ובטרור כמו שצריך, להגן על חיילינו מתביעות זדוניות, ולתת לנבחרי הציבור להכריע בסוגיות לאומיות רגישות ומורכבות בלי ההתערבות הזרה והבלתי נלאית תחת הכותרת ההיא שהכל נדבק אליה: “זכויות אדם”.

זו אינה תחזית פוליטית. זה מה שקורה עכשיו, בבריטניה. ראש הממשלה דייויד קמרון חשף בתחילת החודש את תכניתו להוביל בכהונתו הבאה, אם יזכה בה בחודש מאי הקרוב, רפורמה מרחיקת לכת שתגביל את היישום המשפטי של זכויות אדם, תגדיר את פסיקות בית המשפט האירופי לזכויות אדם כבלתי מחייבות, ועשויה אף להוביל לפרישה של בריטניה מהאמנה האירופית לזכויות אדם. איך קרה שבריטניה, שהיתה הכוח המוביל בניסוח האמנה והמדינה הראשונה שאישררה אותה, קרובה כל כך לפרישה ממנה?

כשנוסחה האמנה האירופית לזכויות אדם, בשנים שלאחר סיום מלחה”ע השנייה, זכויות אדם (אז מושג חדש יחסית) השתלבו יפה בתפישת עולם שמרנית. הן קידשו את זכויות הפרט, רוממו את שלטון החוק, ביטאו את את עליונותו המוסרית של המערב על פני הטוטאליטריזם הסובייטיות וכל זה מבלי לערער יותר מדי על עקרונות בסיסיים של ריבונות ואי-התערבות. אמנם היה חשש מסוים מפני התערבות יתר של בית המשפט האירופי לזכויות אדם – שהוקם במטרה לאכוף את האמנה על המדינות שחתמו עליה – אבל ההנחה הרווחת היתה שמדובר במכשיר שנועד למנוע את עלייתן של דיקטטורות ולא להתערב בענייניהן של דמוקרטיות יציבות. זו הסיבה שפוליטיקאים שמרנים, ביניהם צ’רצ’יל, היו שותפים לגיבוש החזון של האמנה והמערכת שהוקמה סביבה.

בית המשפט הוא מפעל מרשים. עד היום 47 מדינות קיבלו על עצמן את סמכותו, והוא פתוח בפני כל אחד מאזרחיהן, כ-800 מיליון בני אדם, שמאמין שהרשויות בארצו לא הגנו על זכויותיו כראוי. כ-70,000 איש מדי שנה, מגיברלטר ועד ולדיווסטוק, מממשים את האפשרות הזאת ומבקשים הגנה מתוקף מסמך שניסחו עורכי דין בריטיים לפני למעלה משישים שנה. אז איפה כאן הבעיה?

הביקורת של השמרנים על בית הדין התחילה להתעצם בשנות התשעים, במקביל לחיזוק משמעותי של סמכויותיו. ב-1998 חוקקה ממשלת הלייבור את “חוק זכויות האדם” (Human Rights Act), שעיגן את האמנה האירופית לזכויות אדם בספר החוקים הבריטי והגדיל את ההשפעה של בית המשפט לזכויות אדם על מערכת המשפט של המדינה. היו במפלגה השמרנית מי שלא אהבו את חוק מהרגע הראשון, אבל סידרת פסיקות של בית המשפט בעשור האחרון היא שהפכה אותו למוסד מאוד לא פופולרי גם בקרב התקשורת והציבור הבריטי הרחב.

אחד מסלעי המחלוקת העיקריים בין דעת הקהל ומרבית המחוקקים הבריטיים לבין השופטים בשטרסבורג הוא שלילת זכות ההצבעה מאסירים שנהוגה בבריטניה כמעט 150 שנה. מקרה מתוקשר נוסף הוא הסאגה המשפטית המתישה סביב הסגרתו לירדן של המטיף האיסלמיסטי אבו-קטאדה. בית הדין גם התנגד עקרונית לעונש מאסר לכל החיים, המקובל בבריטניה, ועמד על זכותם של אסירים לטיפולי הפריה חוץ-גופית. ב-2011 בית הדין פסק שהפעולות של הצבא הבריטי בעירק כפופות לאמנה האירופית ובכך הרחיב משמעותית את סמכות השיפוט שלו מחוץ לגבולות המדינה.

הפסיקות האלה עוררו זעם בבריטניה כלפי בית הדין וחוק זכויות האדם. מהרגע שהמפלגה השמרנית זכתה בבחירות של 2010, התחילו שריה לדבר באופן גלוי על כוונתם לחולל שינוי בחקיקת זכויות האדם גם במחיר פרישה מהאמנה האירופית לזכויות אדם. שר החוץ המונד קידם את הרעיון שבריטניה תגרע את עצמה מהאמנה בזמן מבצעים צבאיים, או תפרוש ממנה לחלוטין, וזאת כדי לבלום את מבול התביעות כנגד חיילים בריטיים שלדבריו מתאפשר בגללה.

הביקורת לא באה רק מספסלי המפלגה השמרנית או ממכוני מחקר המזוהים איתה. שופט עליון אחד מתח ביקורת על האמנה שלדבריו הפכה לאנדרטה לנטייה השלילית “להפוך שאלות פוליטיות לשאלות משפטיות”, ונשיא בית המשפט העליון אמר לאחרונה שעל שופטים בריטים לגלות נכונות גדולה יותר להתעלם מפסיקות של בית המשפט בשטרסבורג. הטענה החוזרת היא שבית המשפט הפך את האמנה למכשיר ב”משימה זוחלת” (mission creep) להרחבת סמכותו מעבר לגבולות שמנסחי האמנה ייעדו לה.

סקרים שבדקו את דעות הציבור כלפי חוק זכויות האדם והאמנה האירופית המחישו את היקף התמיכה בקריאות לשינוי כללי המשחק. ב-2011 ענו 75% מהנשאלים שבחקיקת זכויות האדם נעשה שימוש רחב מדי כדי ליצור זכויות שלא היתה כוונה ליצור מלכתחילה. סקר מקיף יותר שנערך שנה אחר כך מצא 57% תמיכה בטענה שהחברות באמנה האירופית לזכויות אדם נוצלה לרעה על ידי עורכי דין בשירותם של פושעים, ומספר דומה שתמך בפרישה של בריטניה מהאמנה.

מתנגדי התכנית של המפלגה השמרנית מצד שמאל של המפה הפוליטית מבטלים אותה כפופוליזם אירו-סקפטי זול שנועד בראש ובראשונה לבלום את בריחת הקולות מהמפלגה השמרנית למפלגת העצמאות (UKIP) שנושפת בעורפה מימין. אמנם נדמה שגם בשמאל מסכימים על כך שבית המשפט הרחיב את גבולות סמכותו יתר על המידה ושחלק מפסיקותיו בעייתיות. עם זאת, הם טוענים שמידת ההתערבות שלו בענייניה של בריטניה היא זעומה לעומת הרעש שעושים סביבה. מתוך 2082 תלונות שהוגשו בשנת 2012 נגד בריטניה, רק 35 נמצאו ראויות לבדיקה, ומתוכן רק ב-12 פסק בית המשפט לטובת המתלונן. מחיר החברות באמנה, אם כן, קטן מאוד לעומת האינטרס הבריטי בקידום זכויות אדם וחיזוקן של דמוקרטיות בכל רחבי היבשת ומעבר לה. כפי שאמר נשיא בית המשפט המותקף, המוסד הזה סייע לייבא ערכים בריטיים לאירופה הרבה יותר מאשר הוא ייצא ערכים אירופיים לבריטניה.

עוד כמה חודשים נדע אם ההימור הפוליטי של קמרון הוכיח את עצמו בקלפי. גם אם הוא יפסיד, זה לא ישנה את העובדה שרוב גדול מהציבור הבריטי שותף לביקורת על הפרשנות המרחיבה של זכויות אדם שנתנה את הטון בשני העשורים האחרונים. בדומה לסיפורה של מערכת המשפט הפלילי הבינלאומי (שלו הוקדש הפוסט הקודם – כן, ההוא מלפני עשרה חודשים), גם הסיפור של בית המשפט האירופי לזכויות אדם הוא על מוסד שנקלע למשבר לגיטימציה כתוצאה מציפיות היתר שהעמיסו עליו. אבל שני הסיפורים האלה אומרים גם משהו כללי יותר על הקשר בין זכויות אדם ודעת קהל.

צדק מי שכתב לאחרונה שקידום זכויות אדם הוא לא תחרות פופולריות, ושלעיתים קרובות התייצבות להגנת קבוצות מסויימות מחייבת נכונות לספוג כעס וביקורת מכל השאר. לכן קל להבין מדוע המוסדות המשפטיים הבינלאומיים נראו להרבה אנשים שעוסקים בתחום הזה כמו מסלול עוקף יעיל לזירה הציבורית והפוליטית המקומית. אבל מסתבר שאם תעקוף את דעת הקהל יותר מדי, מתישהו, היא תחכה לך בסיבוב. שלא יהיה ספק, פניה לאפיקים משפטיים היא מנגנון חיוני ולגיטימי בהגנה על זכויות, אבל הוא לא יעיל, ולפעמים אפילו מזיק, כשהמוסדות שאליהם פונים לא נהנים ממידה מספקת של הערכה ולגיטימיות בדעת הקהל. במקרה כזה, במקום דיון רציני על מידת המוסריות והתועלת בפעולות שונות של המדינה, הוויכוח על זכויות אדם הופך למאבק על ריבונות וכבוד לאומי.

 

אין תגובות

2013: שנת ההנגאובר של האג

Dec 27 2013 פורסם מאת בקטגוריות אפריקה,משפט בינלאומי,סכסוכים

קשה לחשוב על דמויות רבות המזוהות יותר עם מערכות המשפט הבינלאומי מלואיז ארבור. היא היתה התובעת הכללית של בתי הדין המיוחדים שהוקמו בשנות ה-90 ליוגוסלביה ורואנדה ולאחר מכן שירתה כנציבת זכויות האדם של האו”ם בין 2004 ל-2008. לכן, כשבאוקטובר האחרון היא יצאה בביקורת חריפה על אותן מערכות, דבריה היוו עדות נוקבת למצב העגום אליו הן הגיעו השנה. בנאום שנשאה ארבור היא קראה לבחינה ביקורתית של העקרונות שהנחו את מאמצי הקהילה הבינלאומית מאז סוף המלחמה הקרה בתחום של יישוב סכסוכים, הגנה על זכויות אדם ומניעת פשעי מלחמה. עלינו להכיר בכך, היא אמרה, שהרעיונות והמוסדות שהיללנו השיגו הצלחות צנועות בלבד. רק כך נוכל לשפר אותם.

חלק מרכזי בנאום הוקדש לביקורת על מערכת המשפט הפלילי הבינלאומי, ובעיקר על בית הדין הפלילי הבינלאומי (ICC) שכשל, לדבריה, ביישום עיקרון היסוד של שלטון החוק – שוויון בפני החוק. המשבר בו שרויה המערכת “מאתגר את ההנחה העומדת בבסיס פרויקט הצדק הבינלאומי: שהטלת אחריות לפשעי מלחמה על מנהיגים צבאיים ופוליטיים תתרום לשלום, באמצעות הרתעת מעשים כאלה בעתיד ועידוד תהליכי פיוס לאומי”. בפוסט הזה אנסה לתאר איך הגיעו הרעיון של המשפט הפלילי הבינלאומי והמוסדות שהוקמו בשמו למשבר אמון כזה אפילו עם תומכיהם הגדולים.

החזון והתקווה

העיקרון של העמדה לדין של פושעי מלחמה היה מזוהה כמעט באופן מוחלט עם הנאצים ובני בריתם, עד שנפילת ברית המועצות פתחה פתח ליישום רחב יותר שלו. התקווה החדשה בישרה על קץ “עידן החסינות”, שבו מעשי זוועה והפרות סיטונאיות של זכויות אדם יכלו להתבצע שוב ושוב מבלי שאיש ייתן עליהם את הדין. מעתה, לכל טרגדיה יהיו נבלים, לכל פשע יהיו פושעים, עם פנים ושמות וצווי מעצר שירדפו אחריהם לכל פינה על הגלובוס. הצדק לא ייכנע שוב לפוליטיקה של אינטרסים, דעת קהל ויחסי כוחות. השלום והיציבות בעולם יושתתו על שלטון החוק.

למימוש החזון הזה נדרשו כלים חדשים. ב-1993 הוקם בית הדין הפלילי הבינלאומי ליוגוסלביה (ICTY) ושנה מאוחר יותר הוקם בית דין דומה לרואנדה (ICTR). ב-1998 נוסחה אמנת רומא שייסדה את בית הדין הפלילי הבינלאומי הפועל מאז 2002 בהאג. בהמשך הוקמו בתי דין מיוחדים נוספים לסיירה לאון (2002), קמבודיה (2005) ולבנון (2009). בנוסף, במהלך שנות ה-90, שורה של מדינות מערביות פתחו את מערכות המשפט שלהן לתביעות נגד חשודים בפשעי מלחמה מכל העולם מתוקף העיקרון של סמכות שיפוט אוניברסלית.

בתי הדין המיוחדים

אם היתה מידה של אופטימיות סביב הקמת המוסדות האלה, לא קל למצוא לה זכר היום. ל-ICTY היתה אמנם הצלחה לא מבוטלת בהעמדה לדין והרשעה של פושעי מלחמה, ביניהם גם בכירים, אולם הרושם פחות חיובי בכל הנוגע לתקוות שהמשפטים בהאג יתרמו לשלום ולפיוס בבלקן. דעת הקהל כלפי בית הדין בסרביה, בקרואטיה ובבוסניה נעה בעיקר בין כעס לאכזבה. במהלך 2013 בית הדין הוזכר בעיקר בהקשר של סקנדלים והתנהלות לא תקינה של שופטים, ביקורת פנימית חריפה, סדרה של זיכויים שנויים במחלוקת, וחילופי שופטים מפתיעים באמצע משפט. המוניטין של בית הדין המקביל ברואנדה אינו טוב יותר. קרלה דל פונטה, מי שהיתה התובעת הכללית של בית הדין, תיארה בזיכרונותיה כיצד הועברה מתפקידה ב-2003 בשל נחישותה לחקור ולהעמיד לדין גם את פשעי כוחות הטוטסי בראשותו של נשיא המדינה פול קגמה. בעיני לא מעט משקיפים, בית הדין לא הצליח לשבור את המחסומים בפני בחינה הוגנת של פשעי העבר או אפילו דיון עליהם שעדיין  מוגבל מאוד בתוך רואנדה ומחוצה לה.

מנהיג אפריקני שלא נהנה מחסינות כזאת הוא צ’ארלס טיילור, נשיא ליבריה לשעבר, שהתחיל באוקטובר האחרון לרצות את חמישים שנות המאסר שגזר עליו בית הדין המיוחד לסיירה לאון. טיילור הוא ראש המדינה לשעבר הראשון שמורשע בפשעי מלחמה מאז משפטי נירנברג. ההצלחה הזאת זיכתה את בית הדין בתשבחות ברחבי העולם, למרות תקרית מוזרה בזמן הקראת פסק הדין וביקורות על חומרת גזר הדין. אבל יש גם מי שמצביעים על כך שבסיירה לאון עצמה היחס כלפי ההליכים הפליליים הללו, שנערכו הרחק בהאג, נשאר בעיקר של חוסר עניין וניתוק. בינתיים בקמבודיה, בית הדין המיוחד ספג מכות קשות לאמינות שלו בכמה מהתיקים, והוא מתקשה בחודשים האחרונים לגייס את הכסף הנחוץ לו כדי להמשיך לפעול. בינואר הקרוב אמור להיפתח המשפט בבית דין המיוחד שהוקם בהאג כדי להעמיד לדין את החשודים ברצח ראש הממשלה חרירי בלבנון בפברואר 2005. אולי מוקדם עדיין לשפוט אם בית הדין יגשים את מטרתו “לתרום לשיקום שלטון החוק” במדינה, אבל אין כל ספק שמאז הקמתו הוא היווה מוקד למתח פוליטי גדול שהקשה מאוד על פעולתו התקינה. העובדה שכל חמשת הנאשמים לא הוסגרו לבית הדין ולכן ישפטו בהיעדרם היא רק אחת הראיות לכך.

בית הדין הפלילי הבינלאומי

המצב ב”ספינת האם” של המשפט הפלילי הבינלאומי אינו טוב בהרבה, ויש יותר מסיבה אחת לכך. הבסיסית ביותר היא ההכרה המוגבלת ממנה הוא נהנה בעולם. מספר המדינות שחתמו ואשררו את אמנת רומא עומד אמנם על 122, אבל לא כלולות בו ענקיות כמו סין, רוסיה, ארצות הברית, הודו, פקיסטן ואינדונזיה שלבדן חולשות על כמחצית מאוכלוסיית העולם. באסיה, במזרח התיכון, במזרח אפריקה ובצפונה – או בקיצור, באזורים בהם מתנהלים כיום כמעט כל המלחמות והסכסוכים  –  רק מדינות בודדות אשררו את האמנה. בית הדין יכול לחקור אירועים שהתרחשו במדינות האלה על ידי הפניה של מועצת הביטחון ששלוש מחברותיה, כאמור, לא חברות באמנה בעצמן.

לבית הדין לקחו עשר שנים, ותקציב של כמעט מיליארד דולר שמימן צוות של למעלה מ-700 עובדים כדי להגיע להרשעה הראשונה, של תומאס לובנגה מקונגו במרץ 2012. בדצמבר של אותה שנה הוקרא פסק הדין השני והאחרון עד כה שבו זיכה בית הדין את מת’יו אנגוג’ולו, גם הוא מקונגו, כך שהמאזן של משרד התובע עומד כעת על 50/50. לפי רוב הדיווחים שאני קראתי, פסקי הדין הללו לא הותירו רושם עז בקונגו ומידת החשדנות בקרב הציבור כלפי המניעים של בית הדין ככל הנראה נותרה גבוהה, כפי שהיא במדינות רבות באפריקה. העובדה שכל עשרים המקרים שעמדו בפני בית הדין מאז שהוקם היו של נאשמים אפריקנים הפכה אותו בעיני רבים ביבשת לסמל ליחס המפלה והצבוע של המערב כלפי אפריקה.

במקום להביא לנידוי ובידוד, כתבי אישום של ה-ICC הפכו מקור להון פוליטי. צו המעצר שהוציא בית הדין ב-2009 נגד נשיא סודאן עומר אל בשיר רק חיזק את מעמדו בארצו ובאיזור. באופן דומה, כתבי האישום נגד אוהורו קנייתה וויליאם רוטו לא מנעו מהם להיבחר לנשיא ולסגן נשיא קניה בבחירות שנערכו בתחילת 2013. מאז מובילים השניים קמפיין מדיני פאן-אפריקאי נגד בית הדין שהגיע לשיאו בכינוס מיוחד של האיחוד האפריקאי באוקטובר. משפטו של קנייתה ממשיך בינתיים להידחות, אבל נראה שלפחות במערכה על דעת הקהל כבר נפתח פער שלבית הדין יהיה קשה לסגור. ללא רפורמה עמוקה, כתב מבקר אחד, באפריקה ימשיכו לקרוא את ראשי התיבות המוכרים כ-International Colonial Court. הציפיות שמינוי תובעת כללית אפריקנית לבית הדין ב-2012 תשפר את המצב לא התממשו בינתיים.

בשורה התחתונה, למבחן התוצאה יש את המשקל הגדול ביותר. כישלונותיו של ה-ICC להרתיע נגד ביצוע פשעי מלחמה חמורים בסוריה ולאחרונה, כנראה, גם ברפובליקה המרכז אפריקאית (בעודה נמצאת תחת חקירה של בית הדין), תרמו לדימוי שלו כגוף חלש ולא רלוונטי.

סמכות השיפוט האוניברסלי

גם בתחום הפעלת סמכות שיפוט אוניברסלית כלפי פשעי מלחמה חלה בעשור האחרון נסיגה. בלגיה, שהיתה מהמובילות בתחום, צמצמה משמעותית את סמכות השיפוט האוניברסלי של בתי המשפט שלה כבר ב-2003, והגבלות דומות יושמו גם על ידי ספרד ב-2009 ובריטניה ב-2011. בגרמניה חסם התובע הפדרלי כמעט את כל העתירות שהוגשו על פשעי מלחמה מאז 2002, עד כדי כך שב-2008 האשים ארגון אמנסטי את המדינה שהיא הפכה למקלט עבור פושעי מלחמה זרים. בפועל, אם כן, המדינות שחוקקו לפני עשור או שניים חוקים שמאפשרים להן לשפוט חשודים בפשעי מלחמה ובהפרת זכויות אדם מכל מקום בעולם, מצאו מאז דרכים להכפיף את הסמכות הזאת לשיקולים פוליטיים ובכך למנוע את מימוש העיקרון של סמכות שיפוט אוניברסלית באופן כמעט מוחלט. למגמה הזאת הצטרף השנה “פסק דין קיובל” של בית המשפט העליון האמריקאי.

סוף עידן החסינות

כנראה שאין מכשול גדול יותר בפני סיום עידן החסינות מאשר העובדה שבקרב רבות מאותן דמוקרטיות ליברליות שברוחן, בהשראתן, בהובלתן ובמימונם נבנתה מערכת המשפט הפלילי הבינלאומי, חסינות ממשיכה להיות הנורמה השלטת. הדוגמאות לכך הן רבות. ה-ICTY לא חקר טענות להפרות של דיני הלחימה בהפצצות נאט”ו על סרביה ב-1999, והברית הצבאית שוב סירבה לחקור טענות דומות כלפי המבצע שלה בלוב ב-2011. גם הכוחות המערביים בעירק ובאפגניסטן נהנו מהגנה מפני תביעות זרות בעזרת הסכמים עם הממשלות המקומיות והחלטות של מועצת הביטחון של האו”ם.

אין זה מפתיע, אם כן, שבמקומות לא מעטים בעולם הלא-מערבי נוצר הרושם שהקהילה הבינלאומית נחלקת בין אלה שתפקידם לדרוש סטנדרטים גבוהים לאכיפת דיני לחימה –  שקיפות, חקירה עצמאית ומהירה, העמדה לדין וענישה מרתיעה – ואלה שאמורים לקיים את אותם סטנדרטים. הנה כמה סיפורים מהשנה האחרונה שיכולים לתרום לרושם הזה. צרפת מנעה לחלוטין מעיתונאים לסקר את ההתערבות הצבאית שלה במאלי. בגרמניה, קודם בדרגה הקצין שב-2009 הורה, על בסיס שיפוט מוטעה, על הפצצת מכליות באפגניסטן שבה נהרגו עשרות אזרחים (עובדה לה צבא גרמניה התכחש במשך חודשים). בריטניה עמדה השנה, ולא בפעם הראשונה, תחת ביקורת על כך שהיא נמנעת מלחקור כראוי טענות בדבר עינויים ומעשים פסולים אחרים שביצעו חייליה בעירק ובאפגניסטן (מה שלא מנע ממנה באותו הזמן להעמיד לדין קצין נפאלי על אותן עבירות מתוקף סמכות שיפוט אוניברסלית). במקביל, ממשיכה הממשלה של דיויד קמרון, מסיבות לא לגמרי ברורות, לעכב את פרסומם של שני דו”חות הצפויים לחשוף מידע רגיש על השתתפות הבריטים באותן מלחמות. החריג ב-2013 היתה הרשעתו של חייל בריטי שצולם מוציא להורג בצורה תיאטרלית לוחם טליבן פצוע. בכך עלה מספר החיילים הבריטים שהורשעו בפשעי מלחמה לשניים.

גם האו”ם ספג השנה ביקורת על “תרבות חסינות” כשעמד על סירובו לשאת באחריות על מגפת כולרה שהרגה למעלה מ-8,000 בני אדם בהאיטי ב-2010 ונגרמה, לפי הערכות שהאו”ם למיטב ידיעתי לא שלל, כתוצאה מרשלנות מצד גורמים בארגון. בהקשר של האו”ם, יש לציין את פסק הדין של בית המשפט העליון בהולנד שהורה בספטמבר האחרון למדינה לשלם פיצויים לקורבנות ההרג ההמוני בסרברניצה ב-1995. כמה אלפי אזרחים בוסנים-מוסלמים שמצאו מקלט במתחם מוגן של האו”ם נמסרו אז לידי מרצחיהם הבוסנים-סרבים על ידי החיילים ההולנדים שהיו מוצבים במקום. פסק הדין אמנם הוצג כהתפתחות חיובית בכך שהוא שבר את מסורת החסינות של כוחות שמירת שלום, אבל אפשר לראות בעובדה שהאחריות הוטלה על המדינה ולא על אדם כלשהו כדחיית העיקרון של אחריות פלילית אישית.

שלום ופיוס

במקביל לכל הקשיים האלה ביישום הפרויקט של המשפט הפלילי הבינלאומי, ואולי גם כתוצאה מהם, הלך וגבר הספק ביחס לכמה מההנחות התאורטיות שעמדו בבסיסו; בעיקר כלפי הציפייה שבכוחם של עקרונות המשפט הפלילי להוות את הפלטפורמה העיקרית, אם לא הבלעדית, לפתרון סכסוכים, להשכנת שלום ולקידום תהליכי פיוס. די להביט בתהליכי השלום והפיוס היותר מוצלחים של שני העשורים האחרונים בשביל להיווכח שברובם המכריע הצדק הפלילי נשאר בשוליים, אם לא לחלוטין מחוץ לתמונה.

בדרום אפריקה, כידוע, אומץ המודל של וועדות אמת ופיוס, וכך גם במקרה של מזרח טימור, שהנהגתה ויתרה על תביעות נגד פשעי מלחמה של כוחות אינדונזיים למען הסכם השלום. בצפון אירלנד, למרות שעברו 15 שנה מאז שנחתם הסכם השלום, נמשך עדיין הוויכוח  אם לפתוח בהליכים משפטיים שיחקרו את תקופת הסכסוך האלים. איאן פייזלי (הבן), שהיה מעורב בתהליך השלום בצפון אירלנד, כתב שאילו ה-ICC במתכונתו הנוכחית היה קיים אז, השגת השלום היתה קשה הרבה יותר. גם בתהליכי השלום שהתקדמו השנה בנפאלובקולומביה מסתמן שבסופו של דבר השימוש בהעמדות לדין של חשודים בביצוע פשעי מלחמה יהיה מצומצם או זניח ביחס להיקפי החנינות. בין ספרד למחתרת הבאסקית ETA עדיין לא נחתם הסכם שלום, אבל ההערכות הן שהוא יכלול חנינה גורפת לאסירים ולמבוקשים. הערכות דומות ניתנו לאחרונה ביחס ליוזמת השלום שמוביל ארדואן כלפי המחתרת הכורדית. בסופו של דבר, אם כן, המציאות לא נענתה לקביעתו של התובע הכללי של ה-ICC ב-2007, לואיס מורנו אוקמפו, ש”אסור שתהיינה פשרות פוליטיות על חוקיוּת ועל הטלת אחריות”.

ʘ•ʘ•ʘ•ʘ

כפי שלואיז ארבור הדגישה בנאומה, מטרתו של המבט הביקורתי על פרויקט המשפט הפלילי הבינלאומי איננה לטעון שלא היו לו הצלחות כלל או שצריך לקבור אותו אלא שהוא דרוש תיקון. אסור לזנוח את המאבק העולמי בחסינות, היא הבהירה, אבל “עלינו להיות אסטרטגיים יותר בכל הנוגע לשילוב בין עשיית צדק לפתרון סכסוכים אלימים”.

גם ברמה המקומית דרושה חשיבה אסטרטגית מחודשת. המאמץ לקידום זכויות אדם ומוסר לחימה בישראל הסתמך בשני העשורים האחרונים לא מעט על כוחו ומעמדו של המשפט הפלילי הבינלאומי. השאלה היום היא איך מתאימים את המסרים הציבוריים לעולם שבו אחריות פלילית אישית על הפרות של דיני לחימה רחוקה מלהיות בפועל הנורמה הבינלאומית (או המערבית), וכאשר מערכת המשפט הפלילי הבינלאומי נאבקת על הלגיטימציה שלה.

הפוסט הזה פורסם גם באתר של עלמ”ה – העמותה לקידום המשפט הבינלאומי ההומניטרי.

3 תגובות

בעיית השטף הגדול

May 16 2013 פורסם מאת בקטגוריות אפריקה,הגירה,ישראל,משפט בינלאומי

אפשר היה לחשוב ששר פנים שעד לפני רגע היה שר החינוך יתמודד קצת אחרת עם סוגיית מבקשי המקלט. למשל, שלפני כל פעולה שהוא נוקט בעניינם הוא יחשוב גם על התלמידים שממש עכשיו לומדים לקראת הבגרות בהיסטוריה דבר או שניים על סגירת גבולות, נניח על וועידת אוויאן. הרגע ההוא שבו, דקה לפני המלחמה הגדולה, עלו בזה אחר זה נציגי מדינות מכל העולם ואמרו שארצם אינה יכולה לקלוט אליה עוד פליטים יהודים מגרמניה ומאוסטריה. המספרים פשוט גדולים מדי, הם הסבירו בצער. עניי עירנו קודמים.

אז לא, השנה אינה 1938, באפריקה לא שולטת גרמניה הנאצית, וישראל היא לא בריטניה או צרפת של אז. אבל ישראל היא גם לא סתם עוד מדינה שמתמודדת עם שאלות קשות הנוגעות להגירה. להגבלות הגירה שמור מקום מיוחד וכאוב בהיסטוריה שלנו, ולכן טוב יעשה גדעון סער אם כל התבטאות שלו בנושא תשקף את העובדה הזאת.

אם כך הוא ינהג, התועלת תהיה לא רק סמלית. יש סיכוי טוב שהוויכוח סביב מבקשי המקלט מאפריקה יוכל אז להתמתן ולהניב פתרונות יצירתיים. בשנים האחרונות, הוויכוח הזה נראה כמו מאבק בין שתי עמדות קשות לעיכול – בין הבלתי-מוסרי לבלתי-אפשרי. מצד אחד, עמדו הפוליטיקאים, ובראשם שר הפנים היוצא, שהעבירו מסר די ברור ולפיו כל האפריקנים שמגיעים לגבול מסיני הם “מהגרי עבודה” ולכן אסור לתת לאף אחד מהם להיכנס לישראל. את מי מהם שכבר נכנס צריך לסלק. וכל זה בסדר, כי אין שום סיבה להרגיש מחויבים ל”ניירות שנחתמו באו”מ או באירופה ונמצאות לא רלבנטיות לאזור ולישראל במיוחד” (כך במקור, דו”ח וועדת סופר, שזכה כבר לתואר הראוי לו: טוקבק).

עמדת הנגד שהתגבשה מהצד השני נשמעה לרוב בערך כך: ישראל חייבת לאפשר לכל אדם שמגיע אל גבולותיה ומבקש בתוכם מקלט להיכנס ולזכות בגישה להליך בדיקה פרטני (refugee status determination או RSD) שבו יוכרע אם הוא זכאי למעמד של פליט או לא. עד שיושלם ההליך, על המדינה להעניק לו חופש תנועה מלא, אישור לעבוד כחוק, וזכאות לשירותי בריאות ורווחה היכן שיבחר לגור. זה, כך נאמר, הסטנדרט שבו עומדות “מדינות מתוקנות”, זה מה שדורשת אמנת האו”ם בדבר מעמדם של פליטים שעליה חתמה ישראל, וגם נציבות האו”ם לפליטים שאחראית על הפרשנות והיישום של האמנה (UNHCR) חושבת ככה.

הבעיה היא שלא צריך להיות אלי ישי או ארנון סופר בשביל להסתובב עם תחושה אינטואיטיבית שהליך בדיקה פרטני של כל בקשת מקלט כפי שדורשת האמנה אינו בר יישום בכל המקרים. למעשה, הסוגיה הזאת מלווה את דיוני נציבות האו”ם לפליטים כבר לפחות חצי מאה. הדיון מתמקד בדרך כלל במקרים בהם מדינה ניצבת בפני “שטף גדול” של בני אדם (mass influx או  large-scale influx). השתייכות לקטגוריה הזאת, לפי הגדרה של הנציבות מ-2001, נקבעת לפי היחס בין גודל ומהירות השטף לבין גודל שטחה של המדינה הקולטת ומידת היכולת שלה לבצע הליך בדיקה פרטני להכרה בפליטים. במילים אחרות, אותו מספר של מבקשי מקלט יכול להיחשב “שטף גדול” במקרה אחד, אבל לא במקרה אחר. ובמילים מעטות יותר: הנסיבות כן חשובות.

Ξ┤┴┬┴┬┴┬┴├Ξ

אין באמנת האו”ם מ-1951 ובפרוטוקול שהתווסף אליה ב-1967 הנחיות ספציפיות להתמודדות עם בקשות מקלט המוניות. עם זאת, במהלך השנים התפתחה נורמה בלתי-רשמית של הליך מקוצר להכרה בפליטים במקרים כאלה, הידועה בכינוי prima facie. כבר ב-1965, בזמן הדיונים על גיבוש הפרוטוקול הנ”ל, כתב נציב האו”ם לפליטים דאז פליקס שניידר שלאור הניסיון “עשוי להיות יתרון בכך שלהגדרות הקיימות [של הסטטוס “פליט” באמנה –  י.א.] יתווספו קריטריונים מסוימים להכרה prima facie קבוצתית”. למרות זאת, המונח “פרימה פסי” אינו מופיע עד היום באף החלטה רשמית של הנציבות ועדיין אין הגדרה מוסכמת וברורה לגבי ההליך שהוא מייצג. העובדה הזאת די מדהימה לאור הערכות שאפשר למצוא במחקרים ולפיהן רוב מוחץ מכלל הפליטים המוכרים בעולם הוכרו במתכונת כזו או אחרת של פרימה פסי, ולא במתכונת של RSD. אלה שאני מצאתי, בעיקר מהעשור האחרון, נעות בין שני שלישים ל-99% מהפליטים. לפי הנתונים הרשמיים של הנציבות ל-2011 (אם אני קורא אותם נכון באקסל הזה), על כל אדם אחד שהוכר כפליט בהליך פרטני הוכרו ארבעה אנשים בהליך קבוצתי. מדובר בכ-800,000 מקרי פרימה פסי בשנה אחת, כולם באפריקה ובאסיה (הטבלה בלשונית 3).

ההגדרות והנורמות שגובשו במסגרת האו”ם בשנות ה-50 וה-60 התבססו בעיקר על הניסיון האירופאי, ונתפשו בעיני מדינות באפריקה כבלתי מתאימות לגלי המהגרים והפליטים שאתם הן נאלצו להתמודד. זו הייתה אחת הסיבות העיקריות לאותה הצעה בלתי-ממומשת של שניידר, וזה גם מה שהביא את ארגון אחדות אפריקה (ה-OAU, שב-2002 הפך לאיחוד האפריקאי, ה-AU) לגבש אמנה נוספת לפליטים ב-1969. עשר שנים אחר כך קראו מדינות אפריקה לגיבוש “פרקטיקות של הכרה קבוצתית” בפליטים, וגם נציבות האו”ם הצטרפה לקריאה הזאת החל מראשית שנות ה-80. ב-1981 קיבל הוועד המנהל של הנציבות (שלהחלטותיו אין תוקף מחייב) את החלטה מספר 22 שעסקה בהגנה על מבקשי מקלט במצבים של שטף גדול. הצהרת קרטחנה (Cartagena) של מדינות מרכז אמריקה מ-1984 אימצה אותה.

החלטה 22 מציעה שבמצבים כאלה תינתן עדיפות לכך שהמדינה הראשונה שקולטת את ההמונים תעניק להם הגנה, לפחות באופן זמני. בהמשך, מוצעת רשימה של “חובות מינימליות” שיש להעניק במסגרת ההגנה הזמנית. הרשימה כוללת זכויות יסודיות (מזון, מקלט, גישה לבתי משפט, וכו’) ואת עקרון אי-ההחזרה, אבל כלולה בה גם הכרה בסמכותה של המדינה הקולטת לקבוע את מקומם ולהגביל את תנועתם של מבקשי המקלט בשל שיקולים של בריאות הציבור, הסדר הציבורי, וביטחון. ההחלטה קובעת גם שאסור להעניש (penalize) את בני האדם המוגנים על כך ששהותם במדינה אינה חוקית, ויש להתייחס אליהם כ”אנשים שמצוקתם הטראגית מחייבת הבנה וחמלה באופן מיוחד. אין להתייחס אליהם באופן אכזרי, בלתי- אנושי או משפיל”. כך נולד המושג של “הגנה זמנית” (temporary protection או TP).

שתי הקטגוריות של הגנה קבוצתית שהתפתחו שונות מהותית זו מזו. בעוד שהכרה פרימה פסי מעניקה בדרך כלל מעמד די קרוב (אבל לא זהה) למעמד של פליט על פי האמנה, הגנה זמנית רחוקה מלהעניק מעמד כזה. מבין שתיהן, כאמור, זכתה רק הגנה זמנית להגדרות ולפרשנויות מפורטות יחסית מצד נציבות האו”ם לפליטים בשלושת העשורים האחרונים. הגנה זמנית קיבלה ביטוי גם בחקיקה של מדינות ובהסכמים אזוריים, אולם נכון להיום עדיין אין קונצנזוס בינלאומי על תשובות לשאלות כמו: באילו מקרים הגנה זמנית תקפה? מה בדיוק כוללות אותן חובות מינימליות שעל המדינה הקולטת להעניק לקבוצה המוגנת? כמה זמן זה “זמני” ומה קורה כשהוא נגמר?

אפשר לומר, אם כן, שמאז שהיא נוסחה, אמנת האו”ם בדבר מעמדם של פליטים עמדה תחת לחץ הולך וגובר להתעדכן ולהרחיב את מגוון הכלים שהיא מציעה למדינות. נציבות האו”ם ניסתה במקרים רבים לקדם רפורמות וחידושים, אבל כוחה לעשות זאת מוגבל. אחד הביטויים המובהקים ביותר לאתגר הזה הוא נאום מ-2011 של אריקה פלר (האם מדובר בשושלת של מגיני פליטים?), בכירה בנציבות , שבו היא התמודדה עם הביקורת הגוברת לרגל יום ההולדת ה-60 של האמנה. פלר סקרה בכנות מרשימה את התחומים שבהם האמנה, והמשפט הבינלאומי באופן כללי, מתקשים לספק תשובות ברורות. היא קבעה שהאמנה עדיין חיונית ורלבנטית, אבל גם שהיא דורשת “חיזוק” משמעותי.

אחת מכיווני הפיתוח שמציעה פלר (בעמוד 9) הוא להתייחס ל”מקלט” ול”פליטוּת” כדברים נבדלים. לא כל מתן מקלט חייב לכלול הכרה בפליטות. יש סיבות רבות להעניק הגנה באופן פרטני או קבוצתי שאינן מכוסות על ידי האמנה. מסגרות חדשות כאלה, היא דיווחה, נמצאות בבחינה. פלר התוודתה שמדובר בסטייה מעמדתה בעבר. לדבריה, היא נהגה לטעון ש”אין הבדל בין בעיית הפליטים לבעיית מתן המקלט (asylum) שיצדיק את ההבחנות שנעשות ביניהן… פליטה היא פליטה, אם היא חלק משטף גדול לתוך מדינה שכנה או שהיא הגישה בקשה לאחר כניסה לא שגרתית למדינה שהיא בחרה בהמשך הדרך”.

Ξ┤┴┬┴┬┴┬┴├Ξ

גל ההגירה מאפריקה דרך סיני משנת 2006 בהחלט מועמד, לפחות בתקופות מסוימות שלו, לתואר “שטף גדול”. ישראל לא הייתה יעד להגירה יבשתית גדולה מאפריקה עד אותה שנה ולכן גם לא פיתחה כלים חוקיים, לוגיסטיים ומנהליים להתמודדות עם מספרים גדולים של מבקשי מקלט. המספרים אמנם התחילו בקטן, אבל הם עלו ככל שהשתכללו רשתות ההברחה וככל שגדלה הקהילה הקולטת בתוך ישראל. החשש והבהלה נבעו פחות ממספר המהגרים שכבר נכנסו לישראל ויותר מהמספרים שעשויים לבוא בעקבותיהם אם המגמה תימשך. זהו בדיוק הפחד שעומד מאחורי הגבלות על הגירה מאז שהן קיימות, גם ביחס למהגרים יהודים.

אני מנחש שהרשויות בחרו לא להעניק הכרה פרימה פסי כי היא מעניקה מעמד של כמעט-פליט, וכשהמספרים המשיכו לגדול הן זנחו אפילו את הסטנדרט הנמוך יותר של הגנה זמנית, אולי מפני שנהוג להתנות את הלגיטימיות שלו בהגבלה מראש בזמן (עד 5 שנים לפי עמדת הנציבות, שאחריהן על המדינה לספק פתרונות קבועים יותר). מה עשו? המציאו קטגוריה חדשה – “אי-החזרה קבוצתית”. כך, בעזרת ננו-משפטולוגיה מתקדמת, הצליחו בפרקליטות ובמשרד הפנים לקחת את צורת ההגנה המינימליסטית ביותר המוכרת ולהקטין אותה עוד יותר. מה שהכי מרשים זה שגם בתוך שבב ההגנה המיקרוסקופי הזה הם הצליחו לשמר את העמימות ולא לפרט, אפילו לא בפני בית המשפט העליון, אילו זכויות בדיוק כולל המעמד המשפטי פורץ הדרך הזה. גם השופטים, שאינם בדיוק פעילים למען עולם ללא גבולות, לא אהבו את זה.

מאידך, רבים ממבקריה של עמדת המדינה שומרים גם הם על מידה לא מעטה של עמימות. לא ברור, לפחות לא לי, היחס שלהם כלפי האפשרות שישראל תאמץ מודל כזה או אחר של הגנה קבוצתית במקרים של הגירה המונית, כפי שעשו בחקיקה ובמעשה “מדינות מתוקנות” באירופה וגם ארה”ב. אני לא זוכר שנתקלתי בהתנגדות מפורשת לכך מצד הדמויות והארגונים הפועלים למען פליטים בישראל, אבל הדרישה הרשמית שלהם, עד כמה שאני מצליח לראות, ממשיכה להיות ל-RSD מלא, לכולם, בכל כמות ובכל מצב.

זה טבעי שככל שהעמדה של רשויות המדינה חשוכה יותר, כך מתחזק הרצון להציג מולה עמדה בלתי-מתפשרת מבחינה מוסרית ולגבות אותה בפרשנות מקסימליסטית של החובות שמטיל המשפט הבינלאומי. ייתכן שקיים גם חשש שמא מתן הכשר לצורות של הגנה קבוצתית יבוא על חשבון תיקון הסטנדרטים הירודים של מנגנון ה-RSD  בישראל, או שהוא יקהה במשהו את הביקורת המוצדקת על “חוק המסתננים” המביש. אבל יש סכנה בדיון ציבורי שעלול ליצור את הרושם שבין העמדה המינימליסטית של המדינה לעמדה המקסימליסטית של מבקריה אין טווח של אפשרויות שבתוכו ניתן לחפש נקודה שנמצאת בתוך גבולות החוק, המוסר והאפשר. הוא הופך למאבק של “הכול או כלום”, עם יתרון מובנה ל”כלום”.

גם הניסיונות שאני מכיר (ובודאי יש עוד שאני לא) לקדם גישה פרגמטית לנושא נוטים לא להתייחס להגנה קבוצתית או להתייחס אליה באופן שונה מכפי שדנים בה במקומות אחרים. למשל כאן, לא ברור על סמך מה מצהיר הכותב ש”החוסים תחת “הגנה קבוצתית” אמורים ליהנות מכלל הזכויות המוקנות לפליטים”. גם בנייר עמדה שהפיק מרכז מציל”ה קיימת התייחסות רק לאמנה ול-RSD בתור מנגנוני מתן מקלט העומדים לרשות המדינה, ורק נאמר באופן כללי ש”שינוי דרמתי בנסיבות ובמספר הבקשות למקלט יחייב חשיבה מחודשת גם לגבי המדיניות.” הצעת החוק של דב חנין מ-2009 אמנם מציינת קטגוריה של “חוסה מדיני זמני”, אבל נראה שאין בינה לבין סטטוס של פליט כל הבדל מבחינת הזכויות הניתנות.

לא בטוח עד כמה וועידת אוויאן הייתה נראית אחרת לו היו ב-1938 מנגנונים בינלאומיים מוסכמים להתמודדות עם מקרים של הגירה המונית כפויה. מה שבטוח הוא שהצורך בפתרונות כאלה נשאר ללא מענה מספק גם היום. הגאופוליטיקה וההיסטוריה של ישראל מספקות לה בערך אלף סיבות טובות לקחת חלק פעיל במאמץ הבינלאומי הנמשך לפתח אותם. בהקשר הזה, כדאי לקחת בחשבון שהניסיון של מדינות באפריקה ובאסיה הוא מקור טוב להשוואות ולהפקת לקחים, לפחות כמו הדוגמאות של צפון אירופה, צפון אמריקה או צפון אוסטרליה.

כיוון כללי אחד שכדאי לדעתי לבחון הוא של הבחנה בין השטף שהיה לשטף שיהיה. לאפשר לאריתראים ולצפון סודאנים שכבר נכנסו לישראל לחיות בה בחופשיות ולהתפרנס בצורה רשמית ומכובדת, ובמקביל להיערך מבחינה חוקית ולוגיסטית למתן הגנה זמנית מצומצמת יותר מבחינת זכויות – אבל כזאת שמבטאת “הבנה וחמלה באופן מיוחד” – לקראת השטף הגדול הבא. שר הפנים החדש יכול עדיין לסטות מהכיוון שבו הוא פתח את כהונתו ולהחליט להוביל דיון ציבורי פתוח ואמיץ על חקיקה כזאת. במקביל הוא יוכל להגדיר סטנדרטים גבוהים להליכי RSD שיהיו פתוחים לבקשות מקלט של מי שנמצאים מחוץ למסגרת של הגנה קבוצתית. אם את כל המהלך הזה הוא ינהל תוך הפגנת מחוייבות לשקיפות וכבוד להיסטוריה, קשה לי לחשוב על מורשת חינוכית מפוארת יותר שהוא יוכל אי פעם להשאיר.

Ξ┤┴┬┴┬┴┬┴├Ξ

והערה צדדית לסיום: בתקופה האחרונה גוברות התחזיות שימי הרודנות של איסאייס אפוורקי באריתריאה מתקרבים אל קיצם. ישראל יכולה לנסות לקדם את החיובי יותר מבין התרחישים האפשריים של השינוי השילטוני במדינה. היא יכולה למשל לנסות לשכנע את ארצות הברית לפעול להסרה הדרגתית של הסנקציות הכלכליות המיותרות תמורת רפורמות. לאריתריאה יש פוטנציאל להיות לכהונה השנייה של אובמה מה שבורמה הייתה לכהונתו הראשונה. בנוסף, ישראל יכולה לנסות לתרום לסיום הסכסוך בין אתיופיה לאריתריאה, שעם שתיהן היא מנהלת יחסים דיפלומטיים. ראש ממשלת אתיופיה, יריבו הוותיק של אפוורקי, נפטר בשנה שעברה, וגם סומאליה, עוד שדה מאבק בין שתי המדינות, יציבה יותר עכשיו עם ממשלה חדשה. בסופו של דבר, הדרך הטובה ביותר להתמודד עם הגירות המוניות היא לפתור את הסיבות שגרמו להן. אבל בשביל זה צריך משרד חוץ מתפקד.

* אני רוצה להודות למעין נייזנה על הערות מועילות מאוד שהיא העירה על טיוטה ראשונית ודי מבולגנת של הפוסט הזה.

3 תגובות

אריתראה כמשל

Jun 28 2012 פורסם מאת בקטגוריות אפריקה,הגירה

השבוע התנהל וויכוח ב”וועדה לפתרון בעיית העובדים הזרים” בכנסת בין אלה שגינו את מצב זכויות האדם המחפיר ששורר באריתראה לבין שגריר המדינה בישראל שניסה לטעון שנגד ארצו מתנהל קמפיין שקרי בחסות המערב. ברור לאיזה משני הצדדים קל יותר להאמין במקרה הזה, אבל מה אם שניהם צודקים?

את אריתראה אי אפשר להתחיל לנסות להבין במנותק מאחותה הגדולה – אתיופיה. אחרי מלחה”ע השניה החליטו המעצמות המנצחות לצרף את אריתראה, מושבה של איטליה המובסת, לפדרציה עם אתיופיה. גורם מכריע בהחלטה היה לחץ של האמריקאים, שקיבלו בתמורה בסיס צבאי באתיופיה מהקיסר היילה סילאסי. הפדרציה הוקמה ב-1952, אבל מהר מאוד אתיופיה כירסמה בסמכויות האוטונומיות של אריתראה (ששטחה הוא כעשירית מזה של אתיופיה), עד כדי פיזור הפרלמנט שלה בכוח ב-1962. מועצת הביטחון, שהתחייבה לערוב לאוטונומיה של אריתראה, לא נקפה אצבע כלפי ההשתלטות האתיופית. באתוס הלאומי של האריתראים, זו היתה הבגידה המכוננת, אבל לא האחרונה, שהם חוו מצדם של הקהילה הבינלאומית ומוסדות האו”ם.

בצל תחושת הבגידה הזאת פרץ המאבק למען עצמאות. הוא התאפיין בחוסר אמון מוחלט במדינות זרות, במוסדות בינלאומיים, ובעיקר באתיופיה. מנהיג המערכה היה איסאייס אפוורקי, שהפגין מידה דומה של חוסר אמון וחוסר רחמים גם כלפי יריבים פנימיים. אחדות השורות ונאמנות חסרת פשרות למנהיג ולמטרת המאבק נאכפו בצורה נוקשה ולא פעם אלימה.

בשנות ה-80 התנהלה מלחמת העצמאות של אריתראה נגד משטר הדֶרג הפרו-סובייטי ששלט באתיופיה במקביל למאבק פנימי אתיופי להפלת אותו משטר. שתי תנועות השחרור המקבילות פיתחו בדרך עוינות גם אחת כלפי השניה, אבל הצליחו בסופו של דבר לכבוש במאי1991 את ערי הבירה של שתי המדינות ולכונן בהן משטרים חדשים. במשאל עם שנערך בחסות האו”ם בחרו 99.8% מהאריתראים בעצמאות מאתיופיה, והאחרונה נתנה לכך את ברכתה.

map of Eritrea

למרות ההבטחות והתקוות, המדינה החדשה, תחת הנהגתו של אפוורקי, המשיכה להתנהל ברוח ערכי המאבק, שדמוקרטיה לא היתה אחד מהם. תרמה לכך התמשכות המתיחות עם אתיופיה, שכללה גם תקריות אלימות לאורך הגבול הבלתי מוסכם ביניהן. אלה הביאו במאי 1998 את אריתראה לצאת למלחמה שנמשכה עד 2001 וגבתה את חייהם של כ-70,000 בני אדם. על השאלה “מי ניצח” אפשר להתווכח. קל יותר להסכים שאריתראה שילמה מחיר כבד יותר עבור המלחמה, ואיבדה את מעט הפיתוח הכלכלי שהצליחה להשיג עד אז.

במסגרת ההסכם שסיים את המלחמה, התחייבו שתי היריבות לכבד את מסקנותיה של וועדת בדיקה של האו”ם בנוגע לסכסוך הגבול ביניהן. הוועדה פסקה לטובת אריתראה, אך אתיופיה סירבה לקבל זאת, אולי ממניעים פוליטיים פנימיים. הקהילה הבינלאומית ממשיכה עד היום להשלים עם סירובה בשקט. בנוסף, ב- 2005 דחה (PDF) בית הדין הקבוע לבוררות בהאג את טענת אריתראה שב-1998 היא פעלה מתוך הגנה עצמית. הוא קבע שהיא הפרה את החוק הבינלאומי, והורה לה לשלם פיצויים לאתיופיה.

מהמלחמה ואילך, כל הנטיות האנטי-דמוקרטיות שכבר היו קיימות במשטרו של אפוורקי התחילו לבוא לידי ביטוי באופן חריף יותר. כל גורם שייצג את המערב או מוסדות בינלאומיים נתפס כסוכן עוין. כל גילוי של ביקורת או מחאה הושתק והועלם. תקשורת חופשית – נאסרה. האוניברסיטאות – סורסו. המסר היה ברור – אריתראה היא מדינה קטנה ומוקפת אויבים שלא יכולה לסמוך על אף אחד חוץ מעל עצמה. עכשיו זה לא הזמן לדמוקרטיה. עכשיו כל העם צבא, וכולו מגויס למאבק.

כמקובל באזורים מוכי סכסוך, גם בקרן אפריקה נטוותה רשת מסועפת של יריבויות שבה כל מדינה תומכת במיליציות שנלחמות במדינות היריבות לה. זה המצב בין אריתראה לאתיופיה ולסודאן. אבל זירת המאבק העיקרית באזור היא ללא ספק סומאליה. ב-2006 אתיופיה פלשה אליה עם כוחות האיחוד האפריקאי ובגיבוי אמריקאי, כדי לדחוק את אנשי “איחוד בתי הדין האיסלאמיים” שהשתלטו על דרום המדינה.

אתיופיה ובנות בריתה מאשימות כבר שנים את אריתראה בכך שהיא מסייעת למיליציות האיסלאמיסטיות בסומאליה, והן גם יזמו את המהלך באו”ם שהביא ב-2009 להטלת סנקציות על אריתראה בשל אותן האשמות. אריתראה, חרף הכחשותיה הנמרצות ולמרות היותה מדינה בעלת זהות נוצרית מובהקת, הפכה לחברה במועדון המוקצה של מדינות תומכות הטרור של אל-קאעדה. הסנקציות הוחרפו בחודש דצמבר האחרון.

כך, שני עשורים אחרי שזכתה לעצמאות, הגיעה אריתראה למצב של שיתוק כלכלי ובידוד מדיני כמעט מוחלט. אמנם התגלו בה מרבצי זהב גדולים שצפויים להוות מקור הכנסה משמעותי, אבל לא נראה שזה מצליח לטעת תקוות לשינוי חיובי בקרב האזרחים. מאות אלפים מתוך ששת מליון אזרחי המדינה ברחו ממנה בשנים האחרונות, והיא תרמה את חלקה גם לז’אנר הותיק והמוכר של חברי נבחרות ספורט לאומיות שמסרבים לחזור הביתה מתחרויות בחו”ל.

עדויות של אריתראים שהצליחו לעזוב את המדינה הן הכלי העיקרי הזמין לארגונים בינלאומיים, חוקרים ועיתונאים כדי לתאר את המצב בפנים. התמונה שהם מציירים היא של מצוקה כלכלית חמורה, של היעדר זכויות בסיסיות, ובעיקר של תכנית גיוס החובה לצבא שתפחה והפכה למעין מנגנון עבדות בכפייה בשירות המדינה. רבים מתארים שבר הולך ומעמיק בין האזרחים לבין אפוורקי ומשטרו.

זו תמצית הטרגדיה הלאומית שאליה משתייכים המהגרים האריתראים שהגיעו בשנים האחרונות לישראל. את הדרמה ההיסטורית והפוליטית שלהם, כמה שלא נתאמץ, נתקשה להבין על כל הרבדים והמשמעויות שלה. אבל קשה שלא להתרשם שהסיפור על גיבור לאומי שהפך לרודן סמכותני לא בהכרח סותר את הסיפור על מדינה קטנה שלא זוכה ליחס הוגן מצד הקהילה הבינלאומית. למעשה, שני הסיפורים האלה הולכים יד ביד לעיתים קרובות. תחושת בידוד וחוסר צדק מצד “העולם” מספקים לא פעם את האקלים האידאלי לצמיחת משטרים דכאניים ומיליטנטיים, ואלה בתורם מהווים עילה נוחה להמשך הבידוד והיחס הבלתי הוגן.

לא קשה להבין למה מנקודת המבט של אריתראים עשוי להתקבל הרושם שהצדק וההגינות כלפיהם הוקרבו שוב ושוב בשם הרצון של ארצות הברית והמערב לשמור על אתיופיה כבעלת ברית אסטרטגית. זו הסיבה שהסכמים והחלטות או”ם שהיו אמורים להגן על אריתראה נזנחו ברגע האמת. זו הסיבה שאתיופיה לא זוכה לגינוי מצד נציבת זכויות האדם של האו”ם למרות שהיא מפרה כרונית של זכויות האדם, גם לדעת מחלקת המדינה האמריקאית. זו הסיבה שאתיופיה – שהדמוקרטיה בה מתדרדרת בשנים האחרונות והיא “מובילה” בעקביות על אריתראה במצעד השנתי של המדינות הכושלות –  מקבלת יותר ויותר כספי סיוע. ומדוע אף אחד לא מחה כשאתיופיה פלשה שוב לאותו אזור מריבה על הגבול עם אריתראה במרץ האחרון? כדברי ג’ון פוסטר דאלס ב-1952, האינטרס האתיופי ממשיך לשרת את אלה של ארה”ב, כמו גם את “הביטחון והשלום העולמי”, על חשבון עשיית צדק לאריתראה.

זה גם ההסבר, לטענת אריתראה, לכך שמועצת הביטחון הטילה עליה סנקציות תוך התבססות על האשמות שטפלה עליה אתיופיה, ושאפילו באו”ם טוענים שאינן מגובות בדי הוכחות. ללוחמת הנגד של אריתראה על דעת הקהל הבינלאומית גויס בין השאר גם מזכר אמריקאי פנימי מ-2007 שנחשף על ידי ויקיליקס ובו נאמר במפורש שהמעורבות של אריתראה בסומאליה היא “לא משמעותית” (מבלי להזכיר שמסמכי ויקיליקס כללו גם ספקות בנוגע ליציבותו הנפשית של אפוורקי). כל הדיווחים השליליים על אריתראה, אומרת העמדה הרשמית, הם חלק ממסע השמצה אתיופי שנועד להחליש את אריתראה כדי לקדם את מטרתו המוצהרת של זנאווי להפיל את משטרו של אפוורקי.

אפשר היה לחשוב שמדובר בתסביך רדיפה וקורבנות, אבל אריתראה לא לבד. יש באפריקה ביקורת הולכת וגוברת על כך שמוסדות בינלאומיים שאמונים על קידום מטרות אוניברסליות לכאורה פועלים באופן סלקטיבי שמוכתב על ידי מפת האינטרסים האסטרטגיים של ארה”ב והמערב. קשה להתעלם מהעובדה שבמציאות האפריקאית האפורה יש מנהיגים שמושחרים וכאלה שמולבנים ונהנים מחסינות, כמו מנהיגי אתיופיה, אוגנדה ורואנדה.

אפשר להזכיר דוגמא נוספת מהימים האחרונים- פרשת הגניזה, לכאורה בלחץ אמריקאי, של דו”ח של האו”ם שהצביע על מעורבות של רואנדה במרד שפרץ בקונגו במרץ האחרון (M23) ומאיים להצית סיבוב נוסף במלחמה האיומה והבלתי נגמרת ההיא. נשיא רואנדה, פול קגמה, גינה את ההדלפה, דחה את הטענות, והחזיר לאו”ם בהאשמה שכוחותיו מסייעים למיליציה של מבצעי רצח העם בשנות ה-90, שפועלת מאז בקונגו. טענות על מטריית הגנה אמריקאית לקגמה הועלו גם ב-2010. כמו בין אתיופיה לאריתראה, גם בעניין רואנדה וקונגו מתנהלת מלחמת תעמולה שלה שותפים גורמים באו”ם, ארגוני זכויות אדם בינלאומיים, והמעצמות הגדולות. סיכוייו של המתבונן מרחוק להבין (או לכתוב פוסט על) מי עשה מה מבלי לעשות עוול לאמת או למי מהצדדים המעורבים הולכים לאיבוד בתוך סבך אינטרסים של שחקנים מקומיים וזרים, אנשי צבא ואנשי עסקים, פעילי סיוע ועורכי חדשות.

לא צריך להאמין לכל מה ששגריר אריתראה (או כל שגריר אחר) אומר על המדינה ששלחה אותו. אבל אפשר להקשיב לדבריו בתור תזכורת לכך ששיח זכויות האדם והמשפט הבינלאומי עדיין מעוצב, כפי שהיה תמיד, על ידי אינטרסים. במקרים שבהם התוצאה היא הפעלה עקבית וברורה של סטנדרטים כפולים, השיח הזה והמוסדות שמייצגים אותו עלולים להפוך לחלק מהבעיה.

9 תגובות

שינאה, שקרים וזכויות אדם

Mar 22 2012 פורסם מאת בקטגוריות ישראל

השורות האלה נכתבות בזמן שכוחות מיוחדים של משטרת צרפת עדיין מכתרים את ביתו של החשוד ברצח ליד שער בית הספר היהודי בטולוז. כבר ידוע שהחשוד משויך לאל קאעדה, לפחות אידאולוגית, ושהוא טען באזני השוטרים שדיברו אתו מבעד לדלת שרצח הילדים היהודים בא כנקמה על רצח ילדים פלסטינים על ידי ישראל. נתניהו כבר אמר הבוקר ש”יש להילחם בתעמולה יוצאת הדופן נגד ישראלים ויהודים חפים מפשע בכל מקום, שמובילה את האנשים האלה לבצע מעשים ברבריים כאלה”.

גם סלאם פיאד התקומם: “הגיע הזמן שהפושעים האלה יפסיקו לסחור בפעולות הטרור שלהם בשם פלסטין, או לטעון לניצחון למען זכויות ילדי הפלסטינים, אשר מבקשים בסך הכול לחיות חיים הגונים”. צריך לראות את התגובות של שני המנהיגים כקריאה ישראלית-פלסטינית מאוחדת שאומרת לכל העולם חלאס, מספיק. מאסנו כבר בכל הטפילים שנצמדים לסכסוך הכואב שקיים בינינו כדי להזין את הפנטזיות, הפחדים והאלימות שלהם.

השינאה שהצמידה אקדח לראשיהם של ילדים קטנים שלשום בטולוז היא לא תוצאה של הסכסוך הישראלי פלסטיני אלא של מערכי תעמולה עולמיים שקברו אותו מתחת לערימה של גרוטאות רטוריות, תאוריות חלודות ומראות שבורות. הארץ הקטנה הזאת הפכה לנקודה שדרכה, כך בדמיונם של בני זמננו, עוברים כל הקוים שמפלגים את האנושות. מערב מול מזרח, צפון מול דרום, הציויליזציה היודאו-נוצרית מול הציויליזציה האיסלאמית, קולוניאליסטים מול ילידים, מודרניות מול מסורתיות, אשמה לבנה מול זעם שחור, תיעוש קפיטליסטי מול קהילתיות כפרית. הכל במרכאות, והכל נדבק. אנחנו כמו המונה ליזה של הסכסוכים שכל אחד שמסתכל עליה בטוח שהיא מחייכת אליו ואומרת לו “בוא!”.

הערימה הזאת היא לא רק כר גידול לאלימות – כאן, שם, ובכל מקום –  אלא היא גם מקשה על כל התקדמות לקראת הסדר פוליטי. כל צד בסכסוך הפך לגלדיאטור שנלחם כשחצי מהעולם עומד מאחוריו ואומר לו לא לוותר, להיות חזק, ולהתנחם רק בכך שדמו מוקרב למען מערכה היסטורית גדולה על גורלה של אמת על-זמנית כזאת או אחרת. כל פשרה שלו תתפש ככניעה של מחנה עתיק, של תורה שלמה, של הסיכויים לצדק ולקץ ההיסטוריה.

נשמע מוגזם? בכייני? קונספירטיבי? בקרו בקמפוסים של אוניברסיטאות באירופה ובצפון אמריקה (עברו כבר כמה שנים מאז שאני הסתובבתי בכאלה, אבל ממה שאני שומע, המצב שם לא השתנה יותר מדי). כשאתם שם, התרשמו מהפוסטרים שתלויים על לוחות המודעות. תנו הצצה בפלאיירים שמונחים לייד הקיוסק, או בכניסה לפאב. כנסו לאיזה כנס, או פאנל “מומחים” על הסכסוך ותקשיבו כמה דקות למה שנאמר ולשאלות מהקהל. אני מנחש שאז יתברר שמה שנשמע מופרך לרובנו כאן, נראה אמיתי ורציני מאוד שם. אמנם, כל הסכסוכים בעולם שזוכים לטיפול סטודנטיאלי באותם קמפוסים עוברים ברוב המקרים השטחה והשחתה אידאולוגית כלשהי, אבל מעטים מהם מקבלים יחס אינטנסיבי כל כך כמו הישרא-לסטיני.

תמיד קל ומפתה להאשים את הקמפוסים, אבל התופעה רחוקה מלהיות מוגבלת להם. מידע מעוות ומסולף מציף את האינטרנט, את הרשתות החברתיות, ומגיע גם לכלי תקשורת ממוסדים. הוא מועבר בשיחות סלון בגרמניה, במפגשים בין-כנסייתיים בהולנד, בהפגנות בספרד. כתוצאה, יש היום  ברחבי העולם הרבה יותר אנשים שמחשיבים את עצמם שקולים ומעודכנים, ובאותו הזמן בטוחים שישראל היא מדינה שרוצחת ילדים באופן מכוון ושיטתי, שמרעיבה את תושבי עזה כבר חמש שנים, ואולי אפילו מבצעת בפלסטינים רצח עם איטי ומחושב.

כשההפרזה הקיצונית הזאת נפגשת עם אידאולוגיה קיצונית אצל אנשים כמו מוחמד מראח  (“שר הפנים הצרפתי אומר שהחשוד ייכנע הלילה”), ילדים קטנים עלולים להירצח בדם קר. אלה כבר לא סתם הפחדות של הימין שקל לבטל כפראנויה או כמהלך ציני שנועד להשתיק ביקורת על ישראל. זה קרה בעבר, זה ממשיך לקרות, ובאמת הגיע הזמן לשים לזה סוף.

הבעיה היא שמי שמופקד על המלחמה בשקרים ובהגזמות האנטי-ישראליות הם כל מיני גופי הסברה ממשלתיים או ארגונים כאילו-לא-ממשלתיים מישראל, בשיתוף עם ערב רב של ארגונים זרים, חלקם בעלי אג’נדות מפוקפקות שהערצת ישראל (או שינאת מוסלמים) איכשהו משתלבת בהן. הקהל בחו”ל, זה שלא משויך אוטומטית לאחד הצדדים, מוצא את עצמו נאלץ לבחור בין שתי גרסאות פשטניות של אותו סיפור – קורבנות טהורים שמתגוננים בגבורה בפני רוע פאשיסטי-דתי – כשרק חלוקת התפקידים בין הישראלים לפלסטינים הפוכה ביניהן.

כשאלה האפשרויות שעומדות לבחירה, וכשהשאלה “איפה אתה עומד בשאלה הפלסטינית?” הפכה לשאלה שמגדירה היום את ההשתייכות הערכית, הפוליטית, והחברתית של צעירים ברחבי העולם, רבים יותר מהם יבחרו להיעמד לצד החלשים ויאמצו את הסיפור שלכאורה, רק לכאורה, משרת אותם. ושוב, אם יש בזה נחמה למישהו, ככה זה עבד גם כלפי סכסוכים אחרים. (“כובו האורות סביב הבית בו הוא מתבצר”).

חלוקת העבודה הזאת – בין התעמולה לתעמולה-שכנגד – טומנת בחובה סכנה גדולה יותר לישראל מהשחרת-יתר ודה-לגיטימציה. במאבק ההסברתי הנחוץ נגד ביקורת זדונית ומוגזמת מבחוץ הולכת לאיבוד בהדרגה היכולת לזהות ביקורת מדויקת ועניינית מבית ולהכיר בחשיבות שלה. הגוף מפסיק להבחין בין עמית לטורף ומתחיל לתקוף את המערכת החיסונית שלו.

לכן, יש צורך בביקורת עקבית ומקצועית של שני שופרות התעמולה במאמץ למתן את הטון ולתקן את העובדות אצל שניהם בו זמנית. ככה תיבנה נקודת התצפית המאוזנת שחסרה כל כך, שממנה מי שמעוניין יוכל להבין יותר טוב את הסכסוך, וגם לחפש דרכים שיכולות אולי לסייע ביישוב שלו. המועמדים הטבעיים לקחת חלק במשימה הזאת הם ארגוני זכויות האדם הישראלים.

אני עובד בארגון כזה, ולא מזמן כתבתי באריכות על הסיבות שבגללן לדעתי ארגונים כמו שלנו לא אמורים להיות אובייקטיביים או לנסות להיראות ככאלה. אנחנו בשר מבשרה של הדמוקרטיה הישראלית, ותפקידנו, כמו בכל דמוקרטיה בריאה, הוא להבטיח שתהיה ביקורת ציבורית, שיפוטית ופרלמנטרית על פעולות הממשלה ושאר רשויות המדינה. בזה עלינו להישאר ממוקדים. אבל, כתבתי באותו פוסט גם שיש תחומים בהם אפשר וצריך לחרוג מהמנדט המוגבל הזה, ולדעתי אחד התחומים האלה הוא ביקורת על דיס-אינפורציה חריפה בחו”ל ביחס לפעולות ישראל. (“כוחות משטרה תפסו עמדות סביב הבית”).

הביקורת הזאת כבר מושמעת, ולעיתים די קרובות. אני מכיר לא מעט מקרים בהם אנחנו או ארגונים אחרים ביקרו עמדות מוטות או לא מדויקות של ארגונים זרים או מוסדות בינלאומיים. לפעמים זה נעשה בצורה דיסקרטית, ולפעמים באופן גלוי. הרבה מאלה שטוענים שארגוני ז”א מכפישים את ישראל יהיו ללא ספק מופתעים לדעת כמה פעמים המידע והפרשנות שלהם ממתנים ומאזנים את התמונה שמגיעה ממקורות אחרים.

מן הסתם, ארגוני ז”א לא יכולים להתחיל להגיב לכל בלוגר או תא סטודנטים שמפרסמים שטויות ברשת או באוניברסיטה. אבל כשמדובר במוסדות חשובים, בגופי תקשורת בולטים, בארגונים גדולים, או בדמויות בעלות השפעה, קולם צריך להישמע באופן פומבי ובהיר. המחשבה שדי אם נקפיד שהמידע שאנחנו מפיצים יהיה מדויק והוגן כדי לפעול נגד אי-הדיוקים וחוסר ההגינות שקיימים שם בחוץ היתה שגויה. זה לא מספיק.

הדמוניזציה של ישראל, והדה-הומניזציה של ישראלים בעולם הגיעו לממדים כאלה שהן מהוות סכנת חיים, לא רק עבור יהודים וישראלים בחו”ל, אלא גם עבור פלסטינים וישראלים שחיים כאן. מבחינתנו כארגונים, מדובר על תופעה שמקשה על מילוי תפקידנו בשמירה על זכויות אדם ובשירות השיטה הדמוקרטית (“החלה ההשתלטות על ביתו של החשוד”).

אם נצליח, ישראלים ופלסטינים, לפנות אפילו קצת מערימת הזבל שכל העולם שפך עלינו, ונדחה את התפקיד שהועידו לנו אחרים – להיות בשר התותחים בקו השוחות של כל המלחמות שמפלגות את האנושות – יש סיכוי הרבה יותר טוב שנוכל להגיע יום אחד גם לפשרה ולפיוס בינינו. אני לא יכול לחשוב על דרך טובה יותר שבה יקודש זיכרם של נרצחי טולוז.

4 תגובות