בעיית השטף הגדול

May 16 2013 פורסם מאת בקטגוריות אפריקה,הגירה,ישראל,משפט בינלאומי

אפשר היה לחשוב ששר פנים שעד לפני רגע היה שר החינוך יתמודד קצת אחרת עם סוגיית מבקשי המקלט. למשל, שלפני כל פעולה שהוא נוקט בעניינם הוא יחשוב גם על התלמידים שממש עכשיו לומדים לקראת הבגרות בהיסטוריה דבר או שניים על סגירת גבולות, נניח על וועידת אוויאן. הרגע ההוא שבו, דקה לפני המלחמה הגדולה, עלו בזה אחר זה נציגי מדינות מכל העולם ואמרו שארצם אינה יכולה לקלוט אליה עוד פליטים יהודים מגרמניה ומאוסטריה. המספרים פשוט גדולים מדי, הם הסבירו בצער. עניי עירנו קודמים.

אז לא, השנה אינה 1938, באפריקה לא שולטת גרמניה הנאצית, וישראל היא לא בריטניה או צרפת של אז. אבל ישראל היא גם לא סתם עוד מדינה שמתמודדת עם שאלות קשות הנוגעות להגירה. להגבלות הגירה שמור מקום מיוחד וכאוב בהיסטוריה שלנו, ולכן טוב יעשה גדעון סער אם כל התבטאות שלו בנושא תשקף את העובדה הזאת.

אם כך הוא ינהג, התועלת תהיה לא רק סמלית. יש סיכוי טוב שהוויכוח סביב מבקשי המקלט מאפריקה יוכל אז להתמתן ולהניב פתרונות יצירתיים. בשנים האחרונות, הוויכוח הזה נראה כמו מאבק בין שתי עמדות קשות לעיכול – בין הבלתי-מוסרי לבלתי-אפשרי. מצד אחד, עמדו הפוליטיקאים, ובראשם שר הפנים היוצא, שהעבירו מסר די ברור ולפיו כל האפריקנים שמגיעים לגבול מסיני הם “מהגרי עבודה” ולכן אסור לתת לאף אחד מהם להיכנס לישראל. את מי מהם שכבר נכנס צריך לסלק. וכל זה בסדר, כי אין שום סיבה להרגיש מחויבים ל”ניירות שנחתמו באו”מ או באירופה ונמצאות לא רלבנטיות לאזור ולישראל במיוחד” (כך במקור, דו”ח וועדת סופר, שזכה כבר לתואר הראוי לו: טוקבק).

עמדת הנגד שהתגבשה מהצד השני נשמעה לרוב בערך כך: ישראל חייבת לאפשר לכל אדם שמגיע אל גבולותיה ומבקש בתוכם מקלט להיכנס ולזכות בגישה להליך בדיקה פרטני (refugee status determination או RSD) שבו יוכרע אם הוא זכאי למעמד של פליט או לא. עד שיושלם ההליך, על המדינה להעניק לו חופש תנועה מלא, אישור לעבוד כחוק, וזכאות לשירותי בריאות ורווחה היכן שיבחר לגור. זה, כך נאמר, הסטנדרט שבו עומדות “מדינות מתוקנות”, זה מה שדורשת אמנת האו”ם בדבר מעמדם של פליטים שעליה חתמה ישראל, וגם נציבות האו”ם לפליטים שאחראית על הפרשנות והיישום של האמנה (UNHCR) חושבת ככה.

הבעיה היא שלא צריך להיות אלי ישי או ארנון סופר בשביל להסתובב עם תחושה אינטואיטיבית שהליך בדיקה פרטני של כל בקשת מקלט כפי שדורשת האמנה אינו בר יישום בכל המקרים. למעשה, הסוגיה הזאת מלווה את דיוני נציבות האו”ם לפליטים כבר לפחות חצי מאה. הדיון מתמקד בדרך כלל במקרים בהם מדינה ניצבת בפני “שטף גדול” של בני אדם (mass influx או  large-scale influx). השתייכות לקטגוריה הזאת, לפי הגדרה של הנציבות מ-2001, נקבעת לפי היחס בין גודל ומהירות השטף לבין גודל שטחה של המדינה הקולטת ומידת היכולת שלה לבצע הליך בדיקה פרטני להכרה בפליטים. במילים אחרות, אותו מספר של מבקשי מקלט יכול להיחשב “שטף גדול” במקרה אחד, אבל לא במקרה אחר. ובמילים מעטות יותר: הנסיבות כן חשובות.

Ξ┤┴┬┴┬┴┬┴├Ξ

אין באמנת האו”ם מ-1951 ובפרוטוקול שהתווסף אליה ב-1967 הנחיות ספציפיות להתמודדות עם בקשות מקלט המוניות. עם זאת, במהלך השנים התפתחה נורמה בלתי-רשמית של הליך מקוצר להכרה בפליטים במקרים כאלה, הידועה בכינוי prima facie. כבר ב-1965, בזמן הדיונים על גיבוש הפרוטוקול הנ”ל, כתב נציב האו”ם לפליטים דאז פליקס שניידר שלאור הניסיון “עשוי להיות יתרון בכך שלהגדרות הקיימות [של הסטטוס “פליט” באמנה –  י.א.] יתווספו קריטריונים מסוימים להכרה prima facie קבוצתית”. למרות זאת, המונח “פרימה פסי” אינו מופיע עד היום באף החלטה רשמית של הנציבות ועדיין אין הגדרה מוסכמת וברורה לגבי ההליך שהוא מייצג. העובדה הזאת די מדהימה לאור הערכות שאפשר למצוא במחקרים ולפיהן רוב מוחץ מכלל הפליטים המוכרים בעולם הוכרו במתכונת כזו או אחרת של פרימה פסי, ולא במתכונת של RSD. אלה שאני מצאתי, בעיקר מהעשור האחרון, נעות בין שני שלישים ל-99% מהפליטים. לפי הנתונים הרשמיים של הנציבות ל-2011 (אם אני קורא אותם נכון באקסל הזה), על כל אדם אחד שהוכר כפליט בהליך פרטני הוכרו ארבעה אנשים בהליך קבוצתי. מדובר בכ-800,000 מקרי פרימה פסי בשנה אחת, כולם באפריקה ובאסיה (הטבלה בלשונית 3).

ההגדרות והנורמות שגובשו במסגרת האו”ם בשנות ה-50 וה-60 התבססו בעיקר על הניסיון האירופאי, ונתפשו בעיני מדינות באפריקה כבלתי מתאימות לגלי המהגרים והפליטים שאתם הן נאלצו להתמודד. זו הייתה אחת הסיבות העיקריות לאותה הצעה בלתי-ממומשת של שניידר, וזה גם מה שהביא את ארגון אחדות אפריקה (ה-OAU, שב-2002 הפך לאיחוד האפריקאי, ה-AU) לגבש אמנה נוספת לפליטים ב-1969. עשר שנים אחר כך קראו מדינות אפריקה לגיבוש “פרקטיקות של הכרה קבוצתית” בפליטים, וגם נציבות האו”ם הצטרפה לקריאה הזאת החל מראשית שנות ה-80. ב-1981 קיבל הוועד המנהל של הנציבות (שלהחלטותיו אין תוקף מחייב) את החלטה מספר 22 שעסקה בהגנה על מבקשי מקלט במצבים של שטף גדול. הצהרת קרטחנה (Cartagena) של מדינות מרכז אמריקה מ-1984 אימצה אותה.

החלטה 22 מציעה שבמצבים כאלה תינתן עדיפות לכך שהמדינה הראשונה שקולטת את ההמונים תעניק להם הגנה, לפחות באופן זמני. בהמשך, מוצעת רשימה של “חובות מינימליות” שיש להעניק במסגרת ההגנה הזמנית. הרשימה כוללת זכויות יסודיות (מזון, מקלט, גישה לבתי משפט, וכו’) ואת עקרון אי-ההחזרה, אבל כלולה בה גם הכרה בסמכותה של המדינה הקולטת לקבוע את מקומם ולהגביל את תנועתם של מבקשי המקלט בשל שיקולים של בריאות הציבור, הסדר הציבורי, וביטחון. ההחלטה קובעת גם שאסור להעניש (penalize) את בני האדם המוגנים על כך ששהותם במדינה אינה חוקית, ויש להתייחס אליהם כ”אנשים שמצוקתם הטראגית מחייבת הבנה וחמלה באופן מיוחד. אין להתייחס אליהם באופן אכזרי, בלתי- אנושי או משפיל”. כך נולד המושג של “הגנה זמנית” (temporary protection או TP).

שתי הקטגוריות של הגנה קבוצתית שהתפתחו שונות מהותית זו מזו. בעוד שהכרה פרימה פסי מעניקה בדרך כלל מעמד די קרוב (אבל לא זהה) למעמד של פליט על פי האמנה, הגנה זמנית רחוקה מלהעניק מעמד כזה. מבין שתיהן, כאמור, זכתה רק הגנה זמנית להגדרות ולפרשנויות מפורטות יחסית מצד נציבות האו”ם לפליטים בשלושת העשורים האחרונים. הגנה זמנית קיבלה ביטוי גם בחקיקה של מדינות ובהסכמים אזוריים, אולם נכון להיום עדיין אין קונצנזוס בינלאומי על תשובות לשאלות כמו: באילו מקרים הגנה זמנית תקפה? מה בדיוק כוללות אותן חובות מינימליות שעל המדינה הקולטת להעניק לקבוצה המוגנת? כמה זמן זה “זמני” ומה קורה כשהוא נגמר?

אפשר לומר, אם כן, שמאז שהיא נוסחה, אמנת האו”ם בדבר מעמדם של פליטים עמדה תחת לחץ הולך וגובר להתעדכן ולהרחיב את מגוון הכלים שהיא מציעה למדינות. נציבות האו”ם ניסתה במקרים רבים לקדם רפורמות וחידושים, אבל כוחה לעשות זאת מוגבל. אחד הביטויים המובהקים ביותר לאתגר הזה הוא נאום מ-2011 של אריקה פלר (האם מדובר בשושלת של מגיני פליטים?), בכירה בנציבות , שבו היא התמודדה עם הביקורת הגוברת לרגל יום ההולדת ה-60 של האמנה. פלר סקרה בכנות מרשימה את התחומים שבהם האמנה, והמשפט הבינלאומי באופן כללי, מתקשים לספק תשובות ברורות. היא קבעה שהאמנה עדיין חיונית ורלבנטית, אבל גם שהיא דורשת “חיזוק” משמעותי.

אחת מכיווני הפיתוח שמציעה פלר (בעמוד 9) הוא להתייחס ל”מקלט” ול”פליטוּת” כדברים נבדלים. לא כל מתן מקלט חייב לכלול הכרה בפליטות. יש סיבות רבות להעניק הגנה באופן פרטני או קבוצתי שאינן מכוסות על ידי האמנה. מסגרות חדשות כאלה, היא דיווחה, נמצאות בבחינה. פלר התוודתה שמדובר בסטייה מעמדתה בעבר. לדבריה, היא נהגה לטעון ש”אין הבדל בין בעיית הפליטים לבעיית מתן המקלט (asylum) שיצדיק את ההבחנות שנעשות ביניהן… פליטה היא פליטה, אם היא חלק משטף גדול לתוך מדינה שכנה או שהיא הגישה בקשה לאחר כניסה לא שגרתית למדינה שהיא בחרה בהמשך הדרך”.

Ξ┤┴┬┴┬┴┬┴├Ξ

גל ההגירה מאפריקה דרך סיני משנת 2006 בהחלט מועמד, לפחות בתקופות מסוימות שלו, לתואר “שטף גדול”. ישראל לא הייתה יעד להגירה יבשתית גדולה מאפריקה עד אותה שנה ולכן גם לא פיתחה כלים חוקיים, לוגיסטיים ומנהליים להתמודדות עם מספרים גדולים של מבקשי מקלט. המספרים אמנם התחילו בקטן, אבל הם עלו ככל שהשתכללו רשתות ההברחה וככל שגדלה הקהילה הקולטת בתוך ישראל. החשש והבהלה נבעו פחות ממספר המהגרים שכבר נכנסו לישראל ויותר מהמספרים שעשויים לבוא בעקבותיהם אם המגמה תימשך. זהו בדיוק הפחד שעומד מאחורי הגבלות על הגירה מאז שהן קיימות, גם ביחס למהגרים יהודים.

אני מנחש שהרשויות בחרו לא להעניק הכרה פרימה פסי כי היא מעניקה מעמד של כמעט-פליט, וכשהמספרים המשיכו לגדול הן זנחו אפילו את הסטנדרט הנמוך יותר של הגנה זמנית, אולי מפני שנהוג להתנות את הלגיטימיות שלו בהגבלה מראש בזמן (עד 5 שנים לפי עמדת הנציבות, שאחריהן על המדינה לספק פתרונות קבועים יותר). מה עשו? המציאו קטגוריה חדשה – “אי-החזרה קבוצתית”. כך, בעזרת ננו-משפטולוגיה מתקדמת, הצליחו בפרקליטות ובמשרד הפנים לקחת את צורת ההגנה המינימליסטית ביותר המוכרת ולהקטין אותה עוד יותר. מה שהכי מרשים זה שגם בתוך שבב ההגנה המיקרוסקופי הזה הם הצליחו לשמר את העמימות ולא לפרט, אפילו לא בפני בית המשפט העליון, אילו זכויות בדיוק כולל המעמד המשפטי פורץ הדרך הזה. גם השופטים, שאינם בדיוק פעילים למען עולם ללא גבולות, לא אהבו את זה.

מאידך, רבים ממבקריה של עמדת המדינה שומרים גם הם על מידה לא מעטה של עמימות. לא ברור, לפחות לא לי, היחס שלהם כלפי האפשרות שישראל תאמץ מודל כזה או אחר של הגנה קבוצתית במקרים של הגירה המונית, כפי שעשו בחקיקה ובמעשה “מדינות מתוקנות” באירופה וגם ארה”ב. אני לא זוכר שנתקלתי בהתנגדות מפורשת לכך מצד הדמויות והארגונים הפועלים למען פליטים בישראל, אבל הדרישה הרשמית שלהם, עד כמה שאני מצליח לראות, ממשיכה להיות ל-RSD מלא, לכולם, בכל כמות ובכל מצב.

זה טבעי שככל שהעמדה של רשויות המדינה חשוכה יותר, כך מתחזק הרצון להציג מולה עמדה בלתי-מתפשרת מבחינה מוסרית ולגבות אותה בפרשנות מקסימליסטית של החובות שמטיל המשפט הבינלאומי. ייתכן שקיים גם חשש שמא מתן הכשר לצורות של הגנה קבוצתית יבוא על חשבון תיקון הסטנדרטים הירודים של מנגנון ה-RSD  בישראל, או שהוא יקהה במשהו את הביקורת המוצדקת על “חוק המסתננים” המביש. אבל יש סכנה בדיון ציבורי שעלול ליצור את הרושם שבין העמדה המינימליסטית של המדינה לעמדה המקסימליסטית של מבקריה אין טווח של אפשרויות שבתוכו ניתן לחפש נקודה שנמצאת בתוך גבולות החוק, המוסר והאפשר. הוא הופך למאבק של “הכול או כלום”, עם יתרון מובנה ל”כלום”.

גם הניסיונות שאני מכיר (ובודאי יש עוד שאני לא) לקדם גישה פרגמטית לנושא נוטים לא להתייחס להגנה קבוצתית או להתייחס אליה באופן שונה מכפי שדנים בה במקומות אחרים. למשל כאן, לא ברור על סמך מה מצהיר הכותב ש”החוסים תחת “הגנה קבוצתית” אמורים ליהנות מכלל הזכויות המוקנות לפליטים”. גם בנייר עמדה שהפיק מרכז מציל”ה קיימת התייחסות רק לאמנה ול-RSD בתור מנגנוני מתן מקלט העומדים לרשות המדינה, ורק נאמר באופן כללי ש”שינוי דרמתי בנסיבות ובמספר הבקשות למקלט יחייב חשיבה מחודשת גם לגבי המדיניות.” הצעת החוק של דב חנין מ-2009 אמנם מציינת קטגוריה של “חוסה מדיני זמני”, אבל נראה שאין בינה לבין סטטוס של פליט כל הבדל מבחינת הזכויות הניתנות.

לא בטוח עד כמה וועידת אוויאן הייתה נראית אחרת לו היו ב-1938 מנגנונים בינלאומיים מוסכמים להתמודדות עם מקרים של הגירה המונית כפויה. מה שבטוח הוא שהצורך בפתרונות כאלה נשאר ללא מענה מספק גם היום. הגאופוליטיקה וההיסטוריה של ישראל מספקות לה בערך אלף סיבות טובות לקחת חלק פעיל במאמץ הבינלאומי הנמשך לפתח אותם. בהקשר הזה, כדאי לקחת בחשבון שהניסיון של מדינות באפריקה ובאסיה הוא מקור טוב להשוואות ולהפקת לקחים, לפחות כמו הדוגמאות של צפון אירופה, צפון אמריקה או צפון אוסטרליה.

כיוון כללי אחד שכדאי לדעתי לבחון הוא של הבחנה בין השטף שהיה לשטף שיהיה. לאפשר לאריתראים ולצפון סודאנים שכבר נכנסו לישראל לחיות בה בחופשיות ולהתפרנס בצורה רשמית ומכובדת, ובמקביל להיערך מבחינה חוקית ולוגיסטית למתן הגנה זמנית מצומצמת יותר מבחינת זכויות – אבל כזאת שמבטאת “הבנה וחמלה באופן מיוחד” – לקראת השטף הגדול הבא. שר הפנים החדש יכול עדיין לסטות מהכיוון שבו הוא פתח את כהונתו ולהחליט להוביל דיון ציבורי פתוח ואמיץ על חקיקה כזאת. במקביל הוא יוכל להגדיר סטנדרטים גבוהים להליכי RSD שיהיו פתוחים לבקשות מקלט של מי שנמצאים מחוץ למסגרת של הגנה קבוצתית. אם את כל המהלך הזה הוא ינהל תוך הפגנת מחוייבות לשקיפות וכבוד להיסטוריה, קשה לי לחשוב על מורשת חינוכית מפוארת יותר שהוא יוכל אי פעם להשאיר.

Ξ┤┴┬┴┬┴┬┴├Ξ

והערה צדדית לסיום: בתקופה האחרונה גוברות התחזיות שימי הרודנות של איסאייס אפוורקי באריתריאה מתקרבים אל קיצם. ישראל יכולה לנסות לקדם את החיובי יותר מבין התרחישים האפשריים של השינוי השילטוני במדינה. היא יכולה למשל לנסות לשכנע את ארצות הברית לפעול להסרה הדרגתית של הסנקציות הכלכליות המיותרות תמורת רפורמות. לאריתריאה יש פוטנציאל להיות לכהונה השנייה של אובמה מה שבורמה הייתה לכהונתו הראשונה. בנוסף, ישראל יכולה לנסות לתרום לסיום הסכסוך בין אתיופיה לאריתריאה, שעם שתיהן היא מנהלת יחסים דיפלומטיים. ראש ממשלת אתיופיה, יריבו הוותיק של אפוורקי, נפטר בשנה שעברה, וגם סומאליה, עוד שדה מאבק בין שתי המדינות, יציבה יותר עכשיו עם ממשלה חדשה. בסופו של דבר, הדרך הטובה ביותר להתמודד עם הגירות המוניות היא לפתור את הסיבות שגרמו להן. אבל בשביל זה צריך משרד חוץ מתפקד.

* אני רוצה להודות למעין נייזנה על הערות מועילות מאוד שהיא העירה על טיוטה ראשונית ודי מבולגנת של הפוסט הזה.

3 תגובות

אריתראה כמשל

Jun 28 2012 פורסם מאת בקטגוריות אפריקה,הגירה

השבוע התנהל וויכוח ב”וועדה לפתרון בעיית העובדים הזרים” בכנסת בין אלה שגינו את מצב זכויות האדם המחפיר ששורר באריתראה לבין שגריר המדינה בישראל שניסה לטעון שנגד ארצו מתנהל קמפיין שקרי בחסות המערב. ברור לאיזה משני הצדדים קל יותר להאמין במקרה הזה, אבל מה אם שניהם צודקים?

את אריתראה אי אפשר להתחיל לנסות להבין במנותק מאחותה הגדולה – אתיופיה. אחרי מלחה”ע השניה החליטו המעצמות המנצחות לצרף את אריתראה, מושבה של איטליה המובסת, לפדרציה עם אתיופיה. גורם מכריע בהחלטה היה לחץ של האמריקאים, שקיבלו בתמורה בסיס צבאי באתיופיה מהקיסר היילה סילאסי. הפדרציה הוקמה ב-1952, אבל מהר מאוד אתיופיה כירסמה בסמכויות האוטונומיות של אריתראה (ששטחה הוא כעשירית מזה של אתיופיה), עד כדי פיזור הפרלמנט שלה בכוח ב-1962. מועצת הביטחון, שהתחייבה לערוב לאוטונומיה של אריתראה, לא נקפה אצבע כלפי ההשתלטות האתיופית. באתוס הלאומי של האריתראים, זו היתה הבגידה המכוננת, אבל לא האחרונה, שהם חוו מצדם של הקהילה הבינלאומית ומוסדות האו”ם.

בצל תחושת הבגידה הזאת פרץ המאבק למען עצמאות. הוא התאפיין בחוסר אמון מוחלט במדינות זרות, במוסדות בינלאומיים, ובעיקר באתיופיה. מנהיג המערכה היה איסאייס אפוורקי, שהפגין מידה דומה של חוסר אמון וחוסר רחמים גם כלפי יריבים פנימיים. אחדות השורות ונאמנות חסרת פשרות למנהיג ולמטרת המאבק נאכפו בצורה נוקשה ולא פעם אלימה.

בשנות ה-80 התנהלה מלחמת העצמאות של אריתראה נגד משטר הדֶרג הפרו-סובייטי ששלט באתיופיה במקביל למאבק פנימי אתיופי להפלת אותו משטר. שתי תנועות השחרור המקבילות פיתחו בדרך עוינות גם אחת כלפי השניה, אבל הצליחו בסופו של דבר לכבוש במאי1991 את ערי הבירה של שתי המדינות ולכונן בהן משטרים חדשים. במשאל עם שנערך בחסות האו”ם בחרו 99.8% מהאריתראים בעצמאות מאתיופיה, והאחרונה נתנה לכך את ברכתה.

map of Eritrea

למרות ההבטחות והתקוות, המדינה החדשה, תחת הנהגתו של אפוורקי, המשיכה להתנהל ברוח ערכי המאבק, שדמוקרטיה לא היתה אחד מהם. תרמה לכך התמשכות המתיחות עם אתיופיה, שכללה גם תקריות אלימות לאורך הגבול הבלתי מוסכם ביניהן. אלה הביאו במאי 1998 את אריתראה לצאת למלחמה שנמשכה עד 2001 וגבתה את חייהם של כ-70,000 בני אדם. על השאלה “מי ניצח” אפשר להתווכח. קל יותר להסכים שאריתראה שילמה מחיר כבד יותר עבור המלחמה, ואיבדה את מעט הפיתוח הכלכלי שהצליחה להשיג עד אז.

במסגרת ההסכם שסיים את המלחמה, התחייבו שתי היריבות לכבד את מסקנותיה של וועדת בדיקה של האו”ם בנוגע לסכסוך הגבול ביניהן. הוועדה פסקה לטובת אריתראה, אך אתיופיה סירבה לקבל זאת, אולי ממניעים פוליטיים פנימיים. הקהילה הבינלאומית ממשיכה עד היום להשלים עם סירובה בשקט. בנוסף, ב- 2005 דחה (PDF) בית הדין הקבוע לבוררות בהאג את טענת אריתראה שב-1998 היא פעלה מתוך הגנה עצמית. הוא קבע שהיא הפרה את החוק הבינלאומי, והורה לה לשלם פיצויים לאתיופיה.

מהמלחמה ואילך, כל הנטיות האנטי-דמוקרטיות שכבר היו קיימות במשטרו של אפוורקי התחילו לבוא לידי ביטוי באופן חריף יותר. כל גורם שייצג את המערב או מוסדות בינלאומיים נתפס כסוכן עוין. כל גילוי של ביקורת או מחאה הושתק והועלם. תקשורת חופשית – נאסרה. האוניברסיטאות – סורסו. המסר היה ברור – אריתראה היא מדינה קטנה ומוקפת אויבים שלא יכולה לסמוך על אף אחד חוץ מעל עצמה. עכשיו זה לא הזמן לדמוקרטיה. עכשיו כל העם צבא, וכולו מגויס למאבק.

כמקובל באזורים מוכי סכסוך, גם בקרן אפריקה נטוותה רשת מסועפת של יריבויות שבה כל מדינה תומכת במיליציות שנלחמות במדינות היריבות לה. זה המצב בין אריתראה לאתיופיה ולסודאן. אבל זירת המאבק העיקרית באזור היא ללא ספק סומאליה. ב-2006 אתיופיה פלשה אליה עם כוחות האיחוד האפריקאי ובגיבוי אמריקאי, כדי לדחוק את אנשי “איחוד בתי הדין האיסלאמיים” שהשתלטו על דרום המדינה.

אתיופיה ובנות בריתה מאשימות כבר שנים את אריתראה בכך שהיא מסייעת למיליציות האיסלאמיסטיות בסומאליה, והן גם יזמו את המהלך באו”ם שהביא ב-2009 להטלת סנקציות על אריתראה בשל אותן האשמות. אריתראה, חרף הכחשותיה הנמרצות ולמרות היותה מדינה בעלת זהות נוצרית מובהקת, הפכה לחברה במועדון המוקצה של מדינות תומכות הטרור של אל-קאעדה. הסנקציות הוחרפו בחודש דצמבר האחרון.

כך, שני עשורים אחרי שזכתה לעצמאות, הגיעה אריתראה למצב של שיתוק כלכלי ובידוד מדיני כמעט מוחלט. אמנם התגלו בה מרבצי זהב גדולים שצפויים להוות מקור הכנסה משמעותי, אבל לא נראה שזה מצליח לטעת תקוות לשינוי חיובי בקרב האזרחים. מאות אלפים מתוך ששת מליון אזרחי המדינה ברחו ממנה בשנים האחרונות, והיא תרמה את חלקה גם לז’אנר הותיק והמוכר של חברי נבחרות ספורט לאומיות שמסרבים לחזור הביתה מתחרויות בחו”ל.

עדויות של אריתראים שהצליחו לעזוב את המדינה הן הכלי העיקרי הזמין לארגונים בינלאומיים, חוקרים ועיתונאים כדי לתאר את המצב בפנים. התמונה שהם מציירים היא של מצוקה כלכלית חמורה, של היעדר זכויות בסיסיות, ובעיקר של תכנית גיוס החובה לצבא שתפחה והפכה למעין מנגנון עבדות בכפייה בשירות המדינה. רבים מתארים שבר הולך ומעמיק בין האזרחים לבין אפוורקי ומשטרו.

זו תמצית הטרגדיה הלאומית שאליה משתייכים המהגרים האריתראים שהגיעו בשנים האחרונות לישראל. את הדרמה ההיסטורית והפוליטית שלהם, כמה שלא נתאמץ, נתקשה להבין על כל הרבדים והמשמעויות שלה. אבל קשה שלא להתרשם שהסיפור על גיבור לאומי שהפך לרודן סמכותני לא בהכרח סותר את הסיפור על מדינה קטנה שלא זוכה ליחס הוגן מצד הקהילה הבינלאומית. למעשה, שני הסיפורים האלה הולכים יד ביד לעיתים קרובות. תחושת בידוד וחוסר צדק מצד “העולם” מספקים לא פעם את האקלים האידאלי לצמיחת משטרים דכאניים ומיליטנטיים, ואלה בתורם מהווים עילה נוחה להמשך הבידוד והיחס הבלתי הוגן.

לא קשה להבין למה מנקודת המבט של אריתראים עשוי להתקבל הרושם שהצדק וההגינות כלפיהם הוקרבו שוב ושוב בשם הרצון של ארצות הברית והמערב לשמור על אתיופיה כבעלת ברית אסטרטגית. זו הסיבה שהסכמים והחלטות או”ם שהיו אמורים להגן על אריתראה נזנחו ברגע האמת. זו הסיבה שאתיופיה לא זוכה לגינוי מצד נציבת זכויות האדם של האו”ם למרות שהיא מפרה כרונית של זכויות האדם, גם לדעת מחלקת המדינה האמריקאית. זו הסיבה שאתיופיה – שהדמוקרטיה בה מתדרדרת בשנים האחרונות והיא “מובילה” בעקביות על אריתראה במצעד השנתי של המדינות הכושלות –  מקבלת יותר ויותר כספי סיוע. ומדוע אף אחד לא מחה כשאתיופיה פלשה שוב לאותו אזור מריבה על הגבול עם אריתראה במרץ האחרון? כדברי ג’ון פוסטר דאלס ב-1952, האינטרס האתיופי ממשיך לשרת את אלה של ארה”ב, כמו גם את “הביטחון והשלום העולמי”, על חשבון עשיית צדק לאריתראה.

זה גם ההסבר, לטענת אריתראה, לכך שמועצת הביטחון הטילה עליה סנקציות תוך התבססות על האשמות שטפלה עליה אתיופיה, ושאפילו באו”ם טוענים שאינן מגובות בדי הוכחות. ללוחמת הנגד של אריתראה על דעת הקהל הבינלאומית גויס בין השאר גם מזכר אמריקאי פנימי מ-2007 שנחשף על ידי ויקיליקס ובו נאמר במפורש שהמעורבות של אריתראה בסומאליה היא “לא משמעותית” (מבלי להזכיר שמסמכי ויקיליקס כללו גם ספקות בנוגע ליציבותו הנפשית של אפוורקי). כל הדיווחים השליליים על אריתראה, אומרת העמדה הרשמית, הם חלק ממסע השמצה אתיופי שנועד להחליש את אריתראה כדי לקדם את מטרתו המוצהרת של זנאווי להפיל את משטרו של אפוורקי.

אפשר היה לחשוב שמדובר בתסביך רדיפה וקורבנות, אבל אריתראה לא לבד. יש באפריקה ביקורת הולכת וגוברת על כך שמוסדות בינלאומיים שאמונים על קידום מטרות אוניברסליות לכאורה פועלים באופן סלקטיבי שמוכתב על ידי מפת האינטרסים האסטרטגיים של ארה”ב והמערב. קשה להתעלם מהעובדה שבמציאות האפריקאית האפורה יש מנהיגים שמושחרים וכאלה שמולבנים ונהנים מחסינות, כמו מנהיגי אתיופיה, אוגנדה ורואנדה.

אפשר להזכיר דוגמא נוספת מהימים האחרונים- פרשת הגניזה, לכאורה בלחץ אמריקאי, של דו”ח של האו”ם שהצביע על מעורבות של רואנדה במרד שפרץ בקונגו במרץ האחרון (M23) ומאיים להצית סיבוב נוסף במלחמה האיומה והבלתי נגמרת ההיא. נשיא רואנדה, פול קגמה, גינה את ההדלפה, דחה את הטענות, והחזיר לאו”ם בהאשמה שכוחותיו מסייעים למיליציה של מבצעי רצח העם בשנות ה-90, שפועלת מאז בקונגו. טענות על מטריית הגנה אמריקאית לקגמה הועלו גם ב-2010. כמו בין אתיופיה לאריתראה, גם בעניין רואנדה וקונגו מתנהלת מלחמת תעמולה שלה שותפים גורמים באו”ם, ארגוני זכויות אדם בינלאומיים, והמעצמות הגדולות. סיכוייו של המתבונן מרחוק להבין (או לכתוב פוסט על) מי עשה מה מבלי לעשות עוול לאמת או למי מהצדדים המעורבים הולכים לאיבוד בתוך סבך אינטרסים של שחקנים מקומיים וזרים, אנשי צבא ואנשי עסקים, פעילי סיוע ועורכי חדשות.

לא צריך להאמין לכל מה ששגריר אריתראה (או כל שגריר אחר) אומר על המדינה ששלחה אותו. אבל אפשר להקשיב לדבריו בתור תזכורת לכך ששיח זכויות האדם והמשפט הבינלאומי עדיין מעוצב, כפי שהיה תמיד, על ידי אינטרסים. במקרים שבהם התוצאה היא הפעלה עקבית וברורה של סטנדרטים כפולים, השיח הזה והמוסדות שמייצגים אותו עלולים להפוך לחלק מהבעיה.

9 תגובות

אני ♥ KONY2012

Mar 12 2012 פורסם מאת בקטגוריות משהואיזם

דעתי על הקמפיין הויראלי שכולם מדברים עליו השתנתה מקצה לקצה בשבוע האחרון. עכשיו אני חושב שהוא אחד הדברים הכי טובים שקרו בשנים האחרונות לסכסוכים המדממים באפריקה ובשאר העולם. וזה לא שאני לא שותף לביקורת על הסרטון ששורף את הרשת. אם הייתי צריך לכתוב פרודיה סרקסטית על קמפיינים כאלה, לא הייתי יכול להמציא תרכיז כל כך קיצוני שלוקח כל מה שמגוחך ומזיק בהם ודוחס אותו לתוך חצי שעה. אבל, מה שהיה לא פחות ממדהים היא התגובה האדירה שקמה ברשת נגד הסרטון וחשפה במהירות שיא את כל מה שרע ובעייתי בו.

מול הקמפיין המהוקצע, הממומן היטב והמשובץ כוכבים, התארגן תוך ימים קמפיין נגדי, ספונטני, מבוזר ובינלאומי באמת. זה היה הקרב האולטימטיבי בין המסר הפשטני למסר המורכב, בין השחור-לבן לאפור, בין הסנטימנטלי לפוליטי, בין האקטיביסט האמריקאי לפעילים אפריקאים, בין אלה שלהוטים לעשות היסטוריה כאן ועכשיו לאלה שנותנים כבוד גם לזמן וגם להיסטוריה.

התוצאה של הקרב האינטרנטי על התודעה היא דיון שכמוהו עוד לא היה על התפקיד של קמפיינים מערביים הקוראים להתערבות צבאית בסכסוכים, כמו שלפחות פרשן אחד ציין (וגם המליץ על אוספים יעילים של קולות ביקורתיים מהמערב ומאפריקה). בשיקלול הכולל, אם כן, יותר מאשר הרשתות החברתיות הוכיחו את עצמם כמשרתות של קמפיינים כאלה – שגם בעבר לא התקשו למצוא במות להפצת מסרים – הן מחזקות את המבקרים שלהם. אלה שעד לא מזמן קולם היה נבלע בתוך המולת התקשורת, הסלבריטאות, והופעות הענק הפילנטרופיות שעטפה כל מיזם כזה.

כדי להמחיש את גודל השינוי (וגם כי כל מה שאפשר להגיד על KONY2012 כבר נכתב בימים האחרונים) אני רוצה להקדיש את הפוסט הזה לקמפיין הדומה שסחף את העולם לפני כמה שנים – הקמפיין “להציל את דארפור”. גם אז התחולל פלא. תוך חודשים ספורים, כל העולם הכיר את השם דארפור וידע שמתרחש שם רצח עם נורא על ידי ממשלת סודן. קואליציה נמרצת של סלבריטאים, כותבי טורים ופעילים מערביים הצליחה להעלות את המלחמה בדארפור (שלא הייתה שונה מאוד במהותה או גדולה בחומרתה ממלחמות אפריקאיות נוספות בעשור הקודם) לראש סדר היום הבינלאומי, וכמו במקרה של KONY2012, הם עשו זאת על ידי רידוד המציאות המאוד מורכבת של הסכסוך לאגדה הוליוודית פשטנית. אבל אז לא היה טוויטר, ולא היה פייסבוק, ולא היתה את הבלוגוספרה שיש היום כדי לבלום את ההיפרבול.

אני לא נתקלתי בתיאור יותר טוב של הפער שנוצר בין דארפור המיתית לדארפור האמיתית מאשר הספר “Saving Darfur” של העיתונאי רוב קרילי. במשך חמש שנים, בין 2004 ל-2009, קרילי חי באפריקה וסיקר אותה עבור עיתונים בריטיים. בספר, שפורסם לפני שנתיים, הוא מתאר כיצד ככל שהוא פגש יותר את המציאות בחבל דארפור עצמו, וגם בסודן, בקניה, בצ’אד ובאוגנדה, כך הוא הגיע למסקנה שהסיפור המקובל בעולם, שהוא היה ממפיציו בתקשורת, מופרך. הוא גם הלך והתקרב לעמדה – שלדבריו רווחת בקרב אנשים שחיים באזור או מכירים אותו לעומק – שלפיה הקמפיין הבינלאומי להצלת דארפור גרם יותר נזק מתועלת למאמצים להביא להפסקת האלימות ולפיוס בחבל מוכה הסבל.

קשה לתמצת את התמונה של אפריקה באותן שנים שקרילי מצייר בספר, אבל למרבה המזל, היום, יום שלישי, ול-24 שעות בלבד, הוא מציע את גרסת הקינדל של הספר בחינם בבלוג שלו. הוא עושה את זה לרגל המהומה שקמה עכשיו סביב ג’וזף קוני, שמפגש סהרורי איתו מתואר בפרק 3. לטענתו, הוא אחד העיתונאים היחידים שפגשו את הטיפוס הרצחני והתמהוני הזה. בכל אופן, אני ממליץ לקרוא את הספר לכל מי שהנושא מעניין אותו, אבל לפני כן, אזהרה: במקרה אחד לפחות מישהו שהשאלתי לו את הספר בצירוף המלצה חמה מאס מהר מאוד בתיאורים של קרילי שותה תה, קרילי בורח ממטוסי אנטונוב מפציצים, קרילי תופס מונית בחארטום או מקפיץ טקילות עם כל האקספאטס בג’ובה. יש הרבה יותר מדי מכל אלה בספר, אבל יש בו לטעמי מספיק ראיונות מעניינים ורקע היסטורי ששווים את המאמץ. יש בו גם לא מעט ביקורת עצמית על התפקיד שהתקשורת הבינלאומית מילאה בכל הסיפור, ואת זה תמיד מעניין לקרוא.

ועכשיו, אחרי שהראיתי שבבלוג שלי מחלקים ספרים בחינם, אני בכל זאת אנסה לתמצת בקצרה את נקודת המבט שמתוארת בספר, לטובת מי שלא מתכוון לקרוא אותו. אגב, את הפוסט הזה אני כותב מהר כדי להספיק להעלות אותו לפני שקרילי פותח את הבסטה מחר בבוקר, לכן, אם מישהו מוצא כאן טעות בעובדות, אודה לו אם יתקן אותי.

הסיפור המקובל על דארפור הולך בערך ככה. בשנת 2003 התמרדו שלושה שבטים מחבל דארפור – בני הפור, הזגהוואה והמסליט – נגד השלטון המרכזי של סודן במחאה על המדיניות המפלה כלפיהם. בתגובה הממשלה, בראשות הנשיא עומר אל באשיר, שיסתה בתושבי הכפרים מיליציות חמושות אכזריות במיוחד העונות לשם ג’נג’וויד (“השדים הרכובים”) שיצאו למסעות הרג, חורבן ואונס. המספרים הראשונים שפורסמו דיברו על 400,000 הרוגים ולמעלה משני מיליון פליטים, שחלק גדול מהם התקבץ במחנות פליטים מעבר לגבול בצ’אד. מהרגע שהסיפור פרץ לתודעה המערבית, כנראה באמצעות מאמר של ניקולס קריסטוף בניו יורק טיימס ממרץ 2004, הוא התקבע בתוכה לא כמלחמת אזרחים או סכסוך בדלני אלא כטיהור אתני שביצעו “ערבים בהירי עור” כנגד “אפריקאים שחורים”, כחלק ממהלך מחושב ל”ערביזציה” של סודן. הייתה גם התייחסות רבה לתפקיד שמילא שינוי האקלים באזור על פרוץ הסכסוך.

מה שהיה בטוח מעל לכל ספק הוא שמדובר, סוף סוף, במלחמה אפריקאית שקל להבין. יש בה רשע טהור מצד אחד, וקורבנות מוחלטים מהצד השני, ואפילו יש בה נבל שאפשר להאמין שאם הוא ינוטרל, הסיוט הזה ייגמר. למרבה המזל, הנבל הזה גם אירח את אוסמה בין לאדן עשור לפני כן, והיה, לכל הדעות, אוטוקרט מהסוג הגרוע ביותר. כמו עכשיו עם קוני, גם אז הקמפיין הבינלאומי קרא ל”עולם” לעצור את באשיר באמצעים צבאיים ומשפטיים. אחד משיאיו היתה הופעה של ג’ורג’ קלוני בפני מועצת הביטחון (על אמת, לא בסרט) שבה הוא איים שאם לא ייפרסו כוחות על הקרקע מייד ימותו שניים וחצי מיליון איש. זו תהיה “הרואנדה שלכם, הקמבודיה שלכם, האושוויץ שלכם”, הוא הזהיר את השגרירים, לפני שהעביר אז זכות הדיבור לאלי ויזל שדיבר גם כן על החובה לעצור את רצח העם בכוח.

כשקרילי התחיל את עבודתו באפריקה ב-2004, גם הוא, כמו רובנו באותה תקופה, החזיק בגרסה הזאת של האירועים. אבל אז, הוא מתאר, הכל התחיל להתבלבל. הוא לא מטיל ספק בכך שמעשי אלימות נוראיים התרחשו שם, בעיקר בתקופת השיא של 2003-2004, אבל ההקשר שבתוכו הם קרו היה הרבה יותר מסובך. מקרוב, הצד “הערבי” נראה די אפריקאי, והצד של “האפריקאים” נראה ערבי למדי. גם השבטים ה”תוקפניים” ראו את עצמם כקורבנות של הסכסוך, ובקרב ה”קורבנות” אפשר היה למצוא לא מעט תוקפנות. המורדים, מסתבר, הם בעצם ערב רב של מיליציות חמושות, למעלה מעשרים בתקופה מסויימת, שלפעמים היו עסוקות להלחם זו בזו יותר מאשר בצבא או בג’נג’וויד. בשנת 2008, למשל, נהרגו יותר אנשים במלחמות בין קבוצות מורדים מאשר בינן לבין כוחות המזוהים עם המשטר. גם מטרות המאבק היו מגוונות. מנהיג אחד הפלגים הגדולים, התנועה לצדק ושוויון (JEM), שנהרג לפני שלושה חודשים, בכלל ראה במאבק כלי להשתלטות על סודן כולה וחיזוק היסודות האיסלמיסטים בשיטת הממשל שלה. הכוחות שלו כללו גם חיילים ילדים, בני אחת עשרה. לא בדיוק הדימוי של הגוד גייז בסיפור. מהצד השני, של “הרעים” אמנם היתה נוכחות חזקה לאידאולוגיה של “עליונות ערבית”, אבל המקור שלה, וגם של הנשק שהופעל בשימושה, לא היה עומר אל-באשיר אלא מועמר קדאפי – שבאותן שנים בדיוק ניהל ירח דבש מאוחר עם מנהיגי המערב. בנוסף, וועדה רשמית של האו”ם קבעה כבר ב-2005 שלא היתה מטרת השמדה מכוונת מאחורי ההתקפות בדארפור. גם ההערכות לגבי מספר ההרוגים ירדו משמעותית עם הזמן. אלה רק מעט מהדוגמאות שמובאות בספר.

על העיסה האפרורית הזאת אנחנו לא שמענו אז מפעילים של “להציל את דארפור”, וקרילי גם מתאר איך העורכים שלו בעיתונים השונים לא התעניינו בסיפור מסובך כל כך. הם רצו אנקדוטות או קטסטרופות אנושיות שישרתו את התפישה המקובלת, ולא יאתגרו אותה. הדמויות היחידות במחזה שמבינות עד כמה המצב מסובך הם עובדים בארגוני סיוע שחיים ופועלים בשטח במשך שנים. הבעיה היא שהם גזרו על עצמם שתיקה כדי לא לסבך עוד יותר את יחסיהם הרגישים גם ככה עם הרשויות.

תגידו, ביג דיל. ארגון שרוצה לעורר מודעות למצוקה אנושית חריפה מספק תמונה פשטנית של המציאות כדי לעשות כותרות ולמנוע מצב שבו ההרג נמשך והעולם שותק. האמת המורכבת, אם יש כזאת, יכולה לחכות להיסטוריונים, אבל קודם צריך לעצור את הדימום ומיד. זו טענה ראויה, אבל כנגדה קרילי מתאר בצורה די מוצלחת איך עבדה בדארפור המשוואה המוכרת שלפיה תמונה מעוותת ומוגזמת של המציאות מובילה להתערבויות שגויות שמחריפות את המצב במקום לסייע לו.

עיקר הביקורת מופנית להחלטה להגיש צו מעצר לבית הדין הפלילי הבינלאומי נגד אל באשיר ב-2009. כתוצאה מכך, תהליך השלום העדין שהחל בדארפור נקטע, התמיכה הציבורית באל-באשיר זינקה ומדינות רבות באפריקה ובשאר העולם התייצבו לצדו והתחייבו לא להסגיר אותו להאג אם יבקר אצלן. כנראה שזה היה מהלך רע לדארפור ורע לרעיון של משפט פלילי בינלאומי. הוויכוח סביב השאלה האם מה שקרה בדארפור היה רצח עם או לא נמשך. קרילי חושב שמה שהוא ראה שם זה לא טבח, ובטח שלא רצח עם.

מיה פארו, הדמות המרכזית בקמפיין “להציל את דארפור” הודתה בראיון המובא בספר שמאמצי ההסברה שלה נכשלו במבחן התוצאה. מי שבוודאי מסכים אתה הוא אלכס דה ואל, אחד המומחים הידועים לאזור שגם חי בו תקופות ארוכות, שנחשב לאחד המבקרים החריפים של הקמפיין. זאת כחלק מביקורת יותר רחבה שלו על התבנית החוזרת שבה המדיניות של מדינות המערב כלפי סכסוכים באפריקה משבשת יוזמות מקומיות שמבוססות על הבנה טובה הרבה יותר שלהם.

וזה מחזיר אותי ל-KONY2012. הפעם, התיקון לנרטיב המעוות של התעמולה הופיע תוך שעות ברשת, בניגוד למקרים של דארפור, קוסובו ובוסניה, שבהם הספרים והמאמרים הביקורתיים הופיעו מאוחר מדי מכדי לשנות את הסיפור שהתקבע בתקשורת בשבועות ובחודשים הראשונים. בעצם אולי במה שראינו השבוע טמון הפתרון לקונפליקט הקבוע בין הרצון לספר סיפור פשוט כדי לעורר מודעות לבעיה, לבין הרצון לטפח הבנה מעמיקה שלה כדי לקדם פתרונות מתאימים.

כל מה שצריך בעידן הרשתות החברתיות זה קמפיין זר ומופרך שדורש פתרונות מפוקפקים. ככה, הוא מייצר גם מודעות גבוהה וגם ביקורת נוקבת. היום מיליוני אנשים יודעים שג’וזף קוני הוא איש רע, אבל מיליונים גם מבינים שלתפוס אותו לא בהכרח יפתור את הבעיה. רבים מהם נחשפו בשבוע האחרון ליותר קולות מאפריקה משהם שומעים בשנה, או שנים, או בכלל. סרטון שהציג את האפריקאים רק כקורבנות חסרי אונים או כרוצחי ילדים פרמטיביים, הזקוקים לאיש הלבן שיציל או יצלה אותם, הכין את הבמה למיצג כוח אדיר של אפריקאים רבים שקמו מיד ואמרו שמספיק, הימים האלה עברו.

KONY2012 מספק בעיניי עוד הוכחה לכך שהתפקיד של פעילים מקומיים באזורי סכסוך הוא לצאת בביקורת נוקבת נגד תועמלנים מחו”ל שמציגים תמונה פשטנית וחד ממדית של מציאות שאותה הם לא מכירים, וקוראים לפתרונות כפויים כאלה או אחרים לבעיות שאותן הם לא מבינים. למקומיים כדאי לנצל את הזרקור שהאקטיביסטים הזרים מפנים אליהם, אבל לא להפקיר בידיהם את תפקיד מספרי הסיפור וקובעי הפתרון. קצת צניעות לא תזיק להם שם.

11 תגובות